自2015年3月電改9號文發(fā)布以來，新一輪電力體制改革已進(jìn)行了5年。但在電改專家侯守禮看來，這塊最后的“硬骨頭”還要啃3-5年。
“從國外的電力市場改革經(jīng)驗來看，這個過程中一般來說都要經(jīng)過2-3個監(jiān)管周期，需要6-10年的時間，才能夠改革完成?！焙钍囟Y說。
侯守禮現(xiàn)在是易寶支付副總裁、中國人民大學(xué)兼職教授、中國價格協(xié)會電價專家。他另一個備受電力市場關(guān)注的身份是，曾擔(dān)任國家發(fā)改委價格司電價處處長。
作為中國電改的參與者和見證者，他長期從事價格管理和價格政策研究，曾主持制定首個輸配電價定價辦法、成本監(jiān)審辦法；主持核定了第一輪跨省跨區(qū)轉(zhuǎn)型工程、區(qū)域電網(wǎng)、省級電網(wǎng)輸配電價等。
5月12日下午3點，侯守禮將做客「麒麟學(xué)院」，開講《中國電價市場化“十四五”展望》。
麒麟學(xué)院是由中國綜合能源服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟、國網(wǎng)綜合能源服務(wù)集團(tuán)、能見科技聯(lián)合打造的旗艦級學(xué)術(shù)交流平臺。
在侯守禮看來，電力體制改革猶如“西天取經(jīng)”，改革的目標(biāo)就是去西天要取的“經(jīng)”。這個過程中，最關(guān)鍵的問題是如何從此岸到達(dá)彼岸，躲過風(fēng)浪和暗礁，平穩(wěn)順利到達(dá)目的地。
他認(rèn)為，電改9號文以來，新一輪電改取得的最大成果是整個電力體制改革的框架全部建立起來，且一些改革措施取得了實質(zhì)性進(jìn)展。
以增量配電業(yè)務(wù)為例，去年底，國家發(fā)改委辦公廳、國家能源局綜合司聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于請報送第五批增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目的通知》，正式啟動了新一批試點項目的申報工作。
事實上，自2016年11月以來，監(jiān)管層先后分四批在全國范圍內(nèi)開展了404個增量配電業(yè)務(wù)改革試點，以鼓勵社會資本投資配電業(yè)務(wù)，有效提高配電網(wǎng)運營效率，降低配電成本。
今年3月24日，國家電網(wǎng)公司發(fā)布《進(jìn)一步支持和推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的意見》表態(tài)，將配合各級政府做好試點項目申報，科學(xué)編制電網(wǎng)規(guī)劃，合理劃分配電區(qū)域，加快公司參與項目落地見效。積極支持民營資本、外資等社會資本參與增量配電試點。
不過，相對于具體的改革內(nèi)容，“取經(jīng)”過程中最大的難題仍然是政府和市場的關(guān)系?！罢趺唇o自己定位，哪些是政府該管的，哪些是應(yīng)該放給市場的?！?
但電力市場化實際上存在諸多風(fēng)險。如何平衡市場化和風(fēng)險之間的關(guān)系，這恰恰是中國電力體制改革難以快速推進(jìn)的核心所在。
侯守禮認(rèn)為，雖然市場化也有風(fēng)險，但不改革是最大的風(fēng)險，改革才是必由之路。
“不能因噎廢食，改革必須推進(jìn)，但是要完善改革的各項配套措施，強(qiáng)化對市場秩序、各個市場主體行為的監(jiān)管，通過這種方式來防范風(fēng)險?！焙钍囟Y說。
在他看來，儲能和綜合能源近年來取得快速發(fā)展，恰恰得益于電力市場化改革。如果沒有市場化，它們將很難獲得發(fā)展機(jī)會。
以下是專訪實錄：
能見Eknower：今年是以電改9號文發(fā)布為標(biāo)志的新電改五周年，在您看來，我國的電力價格機(jī)制五年來取得了哪些成就，又有哪些遺憾？
侯守禮：主要是各項制度的框架都建立起來了。電改從9號文開始，搭配的配套文件，比如說增量配電網(wǎng)，電力市場化，輸配電價等，整個電力體制改革的框架都全部建立起來了。
而且一些改革措施也取得了一定的進(jìn)展，比如說電力現(xiàn)貨市場改革首批確定8個試點，搞了五批增量配電業(yè)務(wù)改革試點，幾百個項目。
輸配電改革、電價市場化、增量配電網(wǎng)、電力結(jié)構(gòu)市場的建設(shè)、提高電力市場獨立性等各方面都邁出了實質(zhì)性進(jìn)展，9號文規(guī)定的各項任務(wù)都在推動之中。
遺憾方面，主要是在政府和市場的關(guān)系上，有些領(lǐng)域市場的決定性作用還沒有得到充分的發(fā)揮，有些領(lǐng)域政府該退出的還沒有退出，需要政府強(qiáng)化監(jiān)管的有些做的還很不夠，比如市場價格行為的監(jiān)管。
其實，政府和市場都應(yīng)該加強(qiáng)。有些地方政府應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)管；有些地方政府的手伸得太長，應(yīng)該弱一些。市場也是一樣，既有發(fā)揮的好的地方，也有不足之處。
政府的角色是有兩種情況，一種是有些越位，雖然該管的還得管，但要從之前的審批轉(zhuǎn)向社會的監(jiān)管。
現(xiàn)在事前審批是減少了，但事后的監(jiān)管沒有強(qiáng)化起來，導(dǎo)致市場在運行過程中有時候效果不是令人滿意。
能見Eknower：您將電力價格機(jī)制的改革比喻為唐僧西天取經(jīng)，西天取經(jīng)須經(jīng)歷九九八十一難，在您看來，現(xiàn)在電改離取得真經(jīng)還有多遠(yuǎn)距離？還得經(jīng)歷多少難？
侯守禮：之所以將電改比喻成西天取經(jīng)，改革的目標(biāo)和主要任務(wù)大家都知道了，這個就是“經(jīng)”，關(guān)鍵是要落地，變成現(xiàn)實。
從國外的電力市場改革經(jīng)驗來看，這個過程中一般來說都要經(jīng)過2-3個監(jiān)管周期，需要6-10年的時間，才能夠改革完成。
因為電力市場比較特殊，它與國民經(jīng)濟(jì)各個行業(yè)、居民生活都密切相關(guān)，既有商品的特性，又關(guān)系著老百姓的基本生活。
所以電力比較復(fù)雜，改革起來也因此很難，要不然也不會改革開放幾十年了才啟動電力體制改革，改革不可能一蹴而就。
現(xiàn)在已經(jīng)過去5年了，到“十四五”結(jié)束，最遲到“十五五”，改革應(yīng)該是能夠取得決定性的成效了。
能見Eknower：在取經(jīng)過程中，您認(rèn)為最難的是什么？
侯守禮：最難的還是政府怎么給自己定位，哪些是政府該管的，哪些是應(yīng)該放給市場的。
一個是要把那些影響市場機(jī)制的措施去除掉，為市場機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的空間。
所謂為市場機(jī)制創(chuàng)造空間，并不是政府撒手不管，整個電力市場是需要設(shè)計的，它和普通的商品不一樣，需要事先設(shè)計好的監(jiān)管規(guī)則，政府要進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，保證市場參與主體都能夠按照規(guī)則來行事，防范一些市場主體操縱價格等行為。
能見Eknower：但是這中間的平衡怎么拿捏？
侯守禮：因為電的屬性太多了，特別是近兩年，經(jīng)濟(jì)遇到了下行的壓力，特別是今年受到疫情的影響，社會各方面對降電價訴求比較高。
當(dāng)然也確實有降的空間，所以大家都希望能夠更快的降低用電的成本，可能行政的手段見效會快一些，而市場的力量沒有充分發(fā)揮作用。
能見Eknower：電網(wǎng)在這個過程中扮演什么角色？
侯守禮：電是不能脫離電網(wǎng)單獨存在。從發(fā)電企業(yè)發(fā)出來的電，基本上是不能直接使用的（自備電廠除外）。按通過調(diào)頻調(diào)壓，輸電、配電，才能供終端使用。
所以市場運行離不開電網(wǎng)。不僅是輸配環(huán)節(jié)離不開，調(diào)度、交易等等環(huán)節(jié)都離不開電網(wǎng)。既然離不開，又有這么重要的位置，想讓大家都滿意，自然是很難的。
不管是發(fā)電企業(yè)還是售電公司，還是搞增量配電網(wǎng)，都要和電網(wǎng)公司不可避免打交道，都離不開它，更不能沒有它。
能見Eknower：電改一個重要的方向是讓市場在資源配置中起決定性作用，這其中就涉及到市場化，在您看來市場化會有哪些風(fēng)險？怎么防范？
侯守禮：市場化必然有風(fēng)險。因為政府的控制力度相對是比較強(qiáng)和穩(wěn)定的，而市場需要多個市場主體的自發(fā)行為、多重博弈，波動性、不可控性必然會大一些。
從保障電力穩(wěn)定供應(yīng)的角度，人們對市場化必然有這樣那樣的擔(dān)心。
但是從2015年以來，為了推進(jìn)改革，改革者更多的強(qiáng)調(diào)市場化的收益，比如市場化可以降電價。相應(yīng)地，對風(fēng)險有所忽視，但實際上風(fēng)險還是比較多的。
比如說，當(dāng)供求關(guān)系比較寬松的時候，價格是下降的，用電主體會比較滿意，但它的風(fēng)險我和兩方面，一是發(fā)電企業(yè)會有擔(dān)心，會降低投資的積極性，影響長期供應(yīng)。
二是由于電力供應(yīng)長期彈性較小，一旦再出現(xiàn)供求緊張，價格要上漲的話，我們還能不能堅定不移地市場化？
再一個，市場會有不可抗力，比如說疫情，原來一些企業(yè)正常用電，也和一些售電公司簽訂了售電合同，但疫情來了之后沒有訂單無法正常生產(chǎn)，合同就無法履行，這樣就會有風(fēng)險。
在原來的體制下，統(tǒng)購統(tǒng)銷，電網(wǎng)公司供電就行了，有用電就供電，沒有就不供電。
還有就是一些市場主體可能會有一些默契去控制價格，這就是壟斷價格行為。國外電力市場實踐告訴我們，這種情形的概率是很高的。
但是，不能因為市場有風(fēng)險而不改革。中國改革開放40年的歷史證明，市場化最終會讓絕大多數(shù)市場主體收益，會讓社會整體受益，會提高效率。
不改革也是有風(fēng)險的，甚至說不改革才是最大的風(fēng)險。
比較合理的思路是，不能因噎廢食，改革必須推進(jìn)，但是要完善改革的各項配套措施，強(qiáng)化對市場秩序、各個市場主體行為的監(jiān)管，通過這種方式來防范風(fēng)險。
甚至還可以有新的措施。比如說電力市場中可以引入各種輔助服務(wù)市場，引入各種交易合同的保險機(jī)制。在遇到風(fēng)險之后應(yīng)該是去想怎么解決風(fēng)險，而不是退回去不改革
不改革才是最大的風(fēng)險，改革才是必由之路。
能見Eknower：“十四五“期間，電改的方向是什么？
侯守禮：沒有什么不同，還是按照之前確定的路徑走。
就像我剛才說的，完整改革是需要2-3個監(jiān)管周期，可能還需要3-5年的時間，各條路徑畢竟都沒有完成，都得往前走。即便是輸配電價方面，也有很多可以細(xì)化的內(nèi)容。
如果說和以前比有什么本質(zhì)的不同，無非就是改革進(jìn)入深水區(qū)了，需要更大的決心和勇氣。
而且改革初期的紅利，比如說降價，已經(jīng)降了很多次了電價，能否一直降下去不好說。未來，在個別地區(qū)是不是價格會是上漲，這種風(fēng)險也不好說。
能見Eknower：截止現(xiàn)在，我國的電源結(jié)構(gòu)仍然是以燃煤發(fā)電為主，在“十四五”期間，可再生能源電源的在整個電力系統(tǒng)中的地位會發(fā)生什么變化？
侯守禮：這些年來，以風(fēng)電、光伏為代表的可再生能源大力發(fā)展，為優(yōu)化我國能源結(jié)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。
即使已經(jīng)進(jìn)入了平價上網(wǎng)的新時代，政府的補(bǔ)貼需要退出了。但仍然要應(yīng)當(dāng)堅定不移地，創(chuàng)新政策支持方式，比如通過綠色電力證書、綠色電力消費認(rèn)證、綠色電力公益，甚至強(qiáng)制性配額制等手段，支持綠色電力發(fā)展。
但我們也要看到。煤電為主的現(xiàn)實國情一時半會是改變不了的，現(xiàn)在60%多的占比，不是哪種電源可以取代的。
中國的資源稟賦也決定了，關(guān)鍵是煤炭要做清潔化的利用。
在煤炭的利用中，發(fā)電可能是相對清潔的利用。很多燃煤機(jī)組改造完后，清潔程度比較高。
所以短期內(nèi)“去煤化”是不現(xiàn)實的，可以逐步地減少燃煤發(fā)電，可以強(qiáng)化煤炭的清潔利用。不過在新能源比較富集的地區(qū)，可以在小區(qū)域之內(nèi)是可以實現(xiàn)高比例可再生能源。
能見Eknower：在電力市場化背景下，儲能會有什么機(jī)會？
侯守禮：目前，電不能大規(guī)模儲存。但在電改市場化背景下，儲能獲得了發(fā)展空間。儲能最大的優(yōu)勢是比較靈活，可以在發(fā)電側(cè)發(fā)揮作用，也可以在用戶側(cè)發(fā)揮作用，也可以在電網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮作用。
在原來管的很死的體制下，儲能是很難得到發(fā)展的。在市場機(jī)制下，有機(jī)會去獲得發(fā)展。這幾年，儲能發(fā)展速度還是非?？斓?。
能見Eknower：有一種觀點認(rèn)為，綜合能源是破解轉(zhuǎn)型瓶頸的“藥方”，您怎么看？
侯守禮：有了電力市場化，綜合能源才有空間。
因為以前能源是分品種定價的，分品種管制的，煤是煤、電是電、氣是氣，各管一攤，現(xiàn)在因為有了電力體制改革，有了市場化，才可以在終端把它們往一起發(fā)揮作用。
在市場化條件下，現(xiàn)在在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、終端，微電網(wǎng)，各種能源之間進(jìn)行調(diào)配，這個變成可能了。市場機(jī)制最大的好處就是讓市場參與主體自主發(fā)揮創(chuàng)造的空間，創(chuàng)造無限可能。
