利用西北煤電重組的契機(jī)，重新整合西北回到廠網(wǎng)一體化經(jīng)營，試驗(yàn)新的經(jīng)濟(jì)調(diào)度與嚴(yán)格監(jiān)管，將為這一地區(qū)更低電價(jià)水平的發(fā)展，提供巨大的契機(jī)。
文 | 張樹偉
2019年底，《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)方案》被披露，一時(shí)間引發(fā)了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。方案擬將甘肅、陜西、新疆、青海、寧夏5個(gè)煤電產(chǎn)能過剩、煤電企業(yè)連續(xù)虧損的省區(qū)，納入第一批中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)。5大中央企業(yè)對(duì)應(yīng)5省的煤電資產(chǎn)，致力于解決產(chǎn)能過剩與虧損問題。可以講，這是個(gè)國企政策視角的動(dòng)作。
2020年5月之后，這一思路有了試點(diǎn)的推進(jìn)。華能、大唐、華電、國家電投、國家能源集團(tuán)根據(jù)《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)方案》，將在5個(gè)省區(qū)的5個(gè)試點(diǎn)區(qū)域開展第一批試點(diǎn)，共涉及48戶煤電企業(yè)。
這種改變?nèi)绻l(fā)生，無疑將是產(chǎn)業(yè)組織上的巨大改變，也是一個(gè)重新思考我國電力行業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)的機(jī)會(huì)。
我們認(rèn)為：西北的煤電整合，要跟電網(wǎng)資產(chǎn)的整合放到一起，重組上下游形成一體化的電力公用事業(yè)集團(tuán)，實(shí)驗(yàn)基于邊際成本的經(jīng)濟(jì)調(diào)度以及嚴(yán)格監(jiān)管下的成本為基礎(chǔ)的定價(jià)模式，成為類似南方電網(wǎng)一樣的試驗(yàn)田。電力行業(yè)是個(gè)幾乎完全本土化的行業(yè)，在快速變化的世界中完全不需要“中國特色”。這強(qiáng)烈地區(qū)分于存在國際壟斷勢(shì)力的油氣部門，而需要根據(jù)普世理論持續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效率為基本目標(biāo)的一步一步、小步前進(jìn)的改革與監(jiān)管。
西北地區(qū)與電力系統(tǒng)的特點(diǎn)
西北地區(qū)幅員遼闊，人口稀疏，資源豐富，是我國經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)。狹義的，西北五省區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西）國土面積占全國的30%，人口占全國的7%（1億人），GDP不到5%。
西北電網(wǎng)呈現(xiàn)出顯著不同于其他區(qū)域電網(wǎng)的特征，可大致總結(jié)為：超高壓、大機(jī)組、大電網(wǎng)。其自然資源稟賦、地理?xiàng)l件與負(fù)荷需求共同導(dǎo)致了這樣的特征。因?yàn)檩旊娋嚯x過長，其他區(qū)域電網(wǎng)中常見的220kV與500kV輸電線路所帶來的線損對(duì)于西北電網(wǎng)而言過高，因此西北電網(wǎng)中出現(xiàn)了全國獨(dú)一無二的330kV與750kV電壓的等級(jí)。直接對(duì)此進(jìn)行整體市場(chǎng)改造，市場(chǎng)的形態(tài)可能是阻塞的廣泛存在，以及價(jià)格不會(huì)趨同。
同時(shí)，由于“西電東送”等超出電力行業(yè)本身含義的所謂總體戰(zhàn)略下，基于西北地區(qū)豐富的資源稟賦，大量遠(yuǎn)距離輸電線路和大型發(fā)電機(jī)組被建設(shè)，并主要用于向中東部省份輸電。這些輸電完全可以獨(dú)立出來。對(duì)于重資產(chǎn)行業(yè)而言，強(qiáng)大的投資鎖定效應(yīng)使得其難以靈活追蹤外部環(huán)境的變化。包括但不限于：中東部地區(qū)電力需求增速減緩，中東部地區(qū)大量自建電廠投運(yùn)，西部地區(qū)本地電力需求能力增加緩慢，可再生能源爆發(fā)式增加等。
這一物理系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的嚴(yán)重脫節(jié)，必然構(gòu)成市場(chǎng)建設(shè)的巨大現(xiàn)存扭曲因素，比如如何處理“沉沒成本”與擱置損失。
上一輪的電力系統(tǒng)重組制造了諸多挑戰(zhàn)，至今未有效解決。發(fā)端于上世紀(jì)末的電力系統(tǒng)改革，主要以公司化、廠網(wǎng)分開、獨(dú)立核算為主要特征。與其他部門改革啟動(dòng)滯后不同，電力部門的改革幾乎是與歐美同步（美國與歐洲大體都是90年代或者新千年之初開始的）的。
但是20年過去了，回顧過去的改革，失敗的居多，而成功者（比如美國的7個(gè)市場(chǎng)，北歐以及西歐少數(shù)國家）也面臨著持續(xù)改革的重大挑戰(zhàn)。盡管有提高效率方面的收益（仍存在爭議），但是系統(tǒng)的安全穩(wěn)定可靠性的下降成為了更加經(jīng)常討論的話題，特別是在可再生能源需要系統(tǒng)的平衡更快更短的背景下。
就我國而言，上世紀(jì)末期重組電力部，然后組建國家電力公司為5大發(fā)電、2大電網(wǎng)公司，解決了預(yù)算軟約束與成本膨脹的問題，但是無疑也創(chuàng)造了很多別的挑戰(zhàn)。
這主要在于三個(gè)方面，首先是電力系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，標(biāo)桿電價(jià)體系產(chǎn)生了對(duì)煤電的過度激勵(lì)，建設(shè)熱情居高不下，煤電份額長期超過其最優(yōu)份額；其次是資源浪費(fèi)，系統(tǒng)充足性過剩，缺乏市場(chǎng)份額協(xié)調(diào)機(jī)制，所以只能“大鍋飯”來劃，影響系統(tǒng)效率與環(huán)境表現(xiàn)；最后是公平收益與電價(jià)，系統(tǒng)低谷下調(diào)日益困難，“輔助服務(wù)”規(guī)則抓壯丁，企業(yè)公平收益（比如以市場(chǎng)競(jìng)爭下的結(jié)果為標(biāo)桿）與消費(fèi)者電價(jià)水平成為無法驗(yàn)證的糊涂賬。
在一體化的電力系統(tǒng)，前兩個(gè)問題是通過綜合資源規(guī)劃（IRP）解決的，盡管也并不總是奏效的；第三個(gè)問題過去也基本不存在，一方面電力供需緊張的時(shí)候居多，一方面并沒有單獨(dú)核算，并存在利潤追求方面的強(qiáng)烈激勵(lì)。
這些問題，在上一輪改革之后，都需要新的機(jī)制予以解決。但是從過去20年的經(jīng)歷來看，一個(gè)并不那么令人愉快的事實(shí)是：以上三個(gè)問題大部分的解決都是不充分的。
西北電力系統(tǒng)市場(chǎng)化改革的收益與成本
從歐美來看，電力系統(tǒng)需求價(jià)格彈性很低、消費(fèi)者被割裂在波動(dòng)價(jià)格之外（意味著價(jià)格促進(jìn)均衡的作用有限）、物理約束多但是需要時(shí)時(shí)平衡（安全與穩(wěn)定壓力大）、投資密集需要較長建設(shè)周期（意味著自由進(jìn)出困難）的特點(diǎn)，都使得要實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)競(jìng)爭，是一件很不容易的事情。
隨著可再生能源的日益增多，大部分市場(chǎng)也需要日益在短期的批發(fā)市場(chǎng)之外，通過額外政策或者其他機(jī)制保障的長期機(jī)組投資充足性。市場(chǎng)的功能并沒有越來越具有決定性。
回到我們討論的西北電力系統(tǒng)，其推行市場(chǎng)化改革的成本與收益又是什么？在何種水平？
市場(chǎng)化講究的是制定市場(chǎng)競(jìng)爭規(guī)則與建立基礎(chǔ)設(shè)施，通過分散的個(gè)體的獨(dú)立決策，來實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的最優(yōu)資源配置。理論上，上帝視角的“社會(huì)規(guī)劃者”模式與市場(chǎng)的完全完美競(jìng)爭可以得到一致的結(jié)果。但是，現(xiàn)實(shí)中存在種種的不完美，限制市場(chǎng)發(fā)揮其理論上的最優(yōu)效率功能。這些不完美特別包括兩個(gè)方面的問題。
一是市場(chǎng)力問題。如果競(jìng)價(jià)市場(chǎng)的參與者非常有限，那么其合謀或者不充分競(jìng)爭（寡頭）的可能性更大，特別是在短期市場(chǎng)中，市場(chǎng)需求高漲的時(shí)候。大部分機(jī)組達(dá)到了最大出力，剩余的機(jī)組有足夠的能力將價(jià)格推到更高的程度。由于西北地區(qū)的需求非常稀疏，在一個(gè)地理范圍已經(jīng)很大，但是對(duì)外聯(lián)絡(luò)線稀少（通常是交流，而不是服務(wù)于特權(quán)僵直外送的高壓直流）的地區(qū)，某些機(jī)組就往往具有這種市場(chǎng)力。
二是交易成本問題。由于電力市場(chǎng)組織的專業(yè)性與復(fù)雜性，即使現(xiàn)在在歐美，能夠直接參與批發(fā)市場(chǎng)的也只有用電大戶，以及作為總結(jié)的售電公司，以抵消各種交易（比如交易所的會(huì)費(fèi)）與銷售成本，也解決電力競(jìng)價(jià)、結(jié)算、平衡責(zé)任處理、電網(wǎng)資源使用等復(fù)雜的專業(yè)性問題。西北地區(qū)能夠承擔(dān)這樣角色的機(jī)構(gòu)，能夠承擔(dān)這種交易成本，是很少的。
從市場(chǎng)化的收益來看，其主要是給消費(fèi)者帶來的更低的電價(jià)的可能性。目前西北地區(qū)的電價(jià)已經(jīng)是全國最低的，也跟美國最低的電價(jià)水平（比如以電解鋁大用戶的優(yōu)惠電價(jià)衡量）不相上下。可以講，這種電價(jià)下降的潛力將是相對(duì)有限的。從而，建設(shè)市場(chǎng)的成本非常之高，而能力要求短期內(nèi)也完全達(dá)不到，而收益還比較有限。
再進(jìn)一步，考慮到西北地區(qū)巨大的冗余機(jī)組存量，市場(chǎng)化必然造成部分機(jī)組提前“擱置”。如何處置這部分“擱置”資產(chǎn)無疑也將面臨政治上的挑戰(zhàn)——這次整合就是一個(gè)解決這個(gè)棘手問題的信號(hào)。
西北的電力市場(chǎng)化改革，似乎有點(diǎn)費(fèi)力不討好的感覺，需要重新校核其改革的方向。此次的電源側(cè)整合，可能只是一攬子改革計(jì)劃的第一部分。
通過市場(chǎng)化優(yōu)化資源的配置，可能能夠極大地提升經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多、電力需求密集的東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率，但是在西北這種潛力可能是大打折扣的，但是要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化資源配置，其工作量似乎并不會(huì)跟整個(gè)市場(chǎng)容量的大小成比例，而需要很高的“固定投入”。
將西北電力系統(tǒng)打造為南方電網(wǎng)一樣的試驗(yàn)田
西北地區(qū)需要重新整合電網(wǎng)與電源，回到一體化狀態(tài)，以應(yīng)對(duì)分裂的利益訴求帶來的系統(tǒng)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)問題，成為一塊“嚴(yán)格計(jì)劃”的試驗(yàn)田。同時(shí)，必須解決一體化狀態(tài)下普遍存在的成本無限膨脹的激勵(lì)，這需要強(qiáng)化監(jiān)督管理的能力建設(shè)。
特別的試驗(yàn)?zāi)康陌ǎ?
建立做實(shí)區(qū)域調(diào)度中心，逐步提升目前西北地區(qū)事實(shí)上“省為邊界”的平衡區(qū)域到區(qū)域?qū)用?，并且通過“一個(gè)鍋吃飯”與網(wǎng)狀電網(wǎng)構(gòu)建，改善系統(tǒng)低谷平衡（習(xí)慣上稱為“調(diào)峰”）的困難問題；
切實(shí)實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)度——系統(tǒng)成本最小化調(diào)度，改善目前的自由量裁調(diào)度（平均調(diào)度只在年度尺度上成立）的局面，為其他地區(qū)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)調(diào)度提供先期示范，這也是跟一體化系統(tǒng)的激勵(lì)（節(jié)約系統(tǒng)成本）相容的，阻力明顯要比現(xiàn)在要??；
作為其他市場(chǎng)化競(jìng)爭為基礎(chǔ)的電力治理地區(qū)的對(duì)比，對(duì)如何基于“服務(wù)成本（costofservice）”的監(jiān)管體系構(gòu)建提供治理經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)監(jiān)管隊(duì)伍；
為內(nèi)部形成電力統(tǒng)一市場(chǎng)，以及東西部網(wǎng)對(duì)網(wǎng)（而不是目前割裂本地與外送的“大飛線”）外送格局提供一端的制度與治理基礎(chǔ)。
思考與總結(jié)
市場(chǎng)決定不僅是種理念，而且是種很高的能力。良好市場(chǎng)的運(yùn)作需要：
抑制市場(chǎng)力與壟斷；
市場(chǎng)作為基本的制度安排，允許扭曲的存在，但是特例必須有限以及有充分依據(jù)；
合法合規(guī)性的監(jiān)管能力。
“十四五”電力規(guī)劃，需要包含結(jié)構(gòu)重組內(nèi)容，以解決部分體制問題。西北地區(qū)電力系統(tǒng)面臨的挑戰(zhàn)與問題，我們認(rèn)為，并不需要，有限的視野內(nèi)也不可能通過市場(chǎng)化的方式給予解決。
利用西北煤電重組的契機(jī)，重新整合西北回到廠網(wǎng)一體化經(jīng)營，試驗(yàn)新的經(jīng)濟(jì)調(diào)度與嚴(yán)格監(jiān)管，將為這一地區(qū)更低電價(jià)水平的發(fā)展，提供巨大的契機(jī)。
