黎 績 李 湛 唐晉榮 鄭漢林
新冠疫情在全球范圍內(nèi)的暴發(fā)，給世界經(jīng)濟增長帶來顯著的負向沖擊。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）2020年10月發(fā)布的《世界經(jīng)濟展望報告》，預計2020年全球經(jīng)濟將萎縮4.4%，中國將是全球主要經(jīng)濟體中唯一實現(xiàn)正增長的國家。
為應對新冠疫情對宏觀經(jīng)濟的不利沖擊，加快培育增長新動能， 我國加速了“新基建”的投資進度。2020年3月4日，中共中央政治局常委會會議提出加快5G、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設施建設進度。2020 年政府工作報告明確指出，重點支持以新型基礎(chǔ)設施為代表的“兩新一重”建設，促消費惠民生的同時調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁。在國家政策的大力推動下，各地政府也陸續(xù)制定了新型基礎(chǔ)設施建設的行動計劃，加快落實國家整體戰(zhàn)略部署。
國內(nèi)“新基建”的基本狀況
當前，我國新型基礎(chǔ)設施建設取得顯著的積極進展。其中，5G、高速鐵路和城際軌道交通建設處于全球領(lǐng)先地位，人工智能、數(shù)據(jù)中心、創(chuàng)新基礎(chǔ)設施等領(lǐng)域的建設進展迅速但與美國等發(fā)達國家的差距依然明顯。具體來看：
一方面，我國的5G技術(shù)全球領(lǐng)先。專利技術(shù)方面，我國企業(yè)擁有的5G專利數(shù)量居于世界首位，占比高達34.02%，較第二名的韓國高出8.79個百分點。其中，華為擁有的5G專利數(shù)量為3147個，在全球范圍內(nèi)位居首位；中興通訊擁有的5G專利數(shù)量為2561個，在全球范圍內(nèi)位居第三位。5G網(wǎng)絡基礎(chǔ)設施建設方面，截至2020年9月，全國范圍內(nèi)累計開通5G基站數(shù)量達69萬個，基本實現(xiàn)地市級城市覆蓋。根據(jù)華為公司預測，到2020年底，中國5G基站建設數(shù)量在全球范圍內(nèi)的占比將達到50%。5G用戶規(guī)模方面，截至2020年9月，國內(nèi)5G用戶套餐數(shù)量突破1.6億戶，5G手機出貨量超過1 億臺，雙雙穩(wěn)居世界首位。此外， 5G應用場景方面，國內(nèi)多個城市已在積極布局和加速推進。北京市早在2019年1月就提出要“率先開展自動駕駛、健康醫(yī)療、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、超高清視頻等五個5G 典型場景的示范應用”；深圳也于2019年提出“到2020年底，圍繞工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、AR/ VR、8K視頻、遠程醫(yī)療、智慧安防、智慧能源、智慧工廠、智慧港口、智慧園區(qū)等十大典型應用場景，打造一批5G行業(yè)應用示范標桿項目”；上海在《上海市建設100+ 智能工廠專項行動方案（2 0 2 0 – 2022年）》中提出，未來“三年共推動建設100家智能工廠，打造10 家標桿性智能工廠，新增機器人應用10000臺；培育10家年營業(yè)收入超過10億元（1-2家超過100億元）、具備行業(yè)一流水平的智能制造系統(tǒng)集成商，搭建10個垂直行業(yè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺”。
另一方面，在高速鐵路和城際軌道交通領(lǐng)域，我國也顯著領(lǐng)先其他發(fā)達國家。截至2019年， 中國高鐵營業(yè)里程數(shù)超過3.5萬公里，在鐵路營業(yè)里程數(shù)中的占比為25.18%，處于全球領(lǐng)先地位。同期在國外高鐵建設及運營較為靠前的國家中，西班牙的高鐵營業(yè)里程為4900公里，德國為3570公里， 日本為3450公里，美國的高鐵營業(yè)里程數(shù)僅為45公里，均顯著落后于中國。
但是，也要客觀看到，在人工智能數(shù)據(jù)中心、創(chuàng)新基礎(chǔ)設施等新基建領(lǐng)域，我國與全球領(lǐng)先國家仍存在明顯差距。比如，從中美兩國人工智能產(chǎn)業(yè)的綜合實力來看，根據(jù)Tortoise Intelligence對各國人才、研究、設施、編程平臺、投資和政府支出等關(guān)鍵指標的綜合排名，美國在全球范圍內(nèi)位居第一位，其中在人才、研究、設施及商業(yè)化等四個細分關(guān)鍵指標上位居全球第一， 開發(fā)指標排名全球第二，政府策略支持指標則處于居中位置；中國在開發(fā)、政府策略支持等指標上位居全球第一，在人工智能的研究、商業(yè)化等指標上則位居全球第二，但在人工智能專業(yè)人才方面則處于相對靠后的位置。根據(jù)中國信通院數(shù)據(jù)，截至2018年上半年，全球人工智能領(lǐng)域中美國擁有的科研機構(gòu)和學者數(shù)量占比分別為43%、47%，而中國擁有的科研機構(gòu)和學者數(shù)量占比分別僅為5%、11%，顯著落后于美國的占比數(shù)量。在人工智能企業(yè)數(shù)量方面，《中國新一代人工智能科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告（2020）》的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，我國共有797家人工智能企業(yè)，占全球總數(shù)的15%左右。美國人工智能企業(yè)數(shù)量約為中國的兩倍。
再比如，在數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)方面，當前美國的實力明顯強于中國。根據(jù)Synergy Research Group的數(shù)據(jù)，截至2020年第二季度，全球超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心的數(shù)量增長至541 個，較2015年同期水平增長超過一倍。其中，美國占比為38%，位居全球首位；中國位居第二位，但占比僅為9%?？梢灶A見的是，隨著國內(nèi)5G應用爆發(fā)式增長，疊加國內(nèi)新基建加速，國內(nèi)的數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)與美國的差距有望快速縮小。
在創(chuàng)新基礎(chǔ)設施方面，我國與美國的差距也依然明顯。自然指數(shù)（Nature Index）通過分析各國高校、科研院所在國際上最具影響力的學術(shù)期刊上發(fā)表論文狀況，對各國的科研機構(gòu)綜合實力進行打分和排名，據(jù)此衡量各國的創(chuàng)新基礎(chǔ)設施狀況。根據(jù)2019年的自然指數(shù)， 全球TOP100的科研學術(shù)機構(gòu)中，美國占43家，而中國為17家，顯著落后于美國。在全球科研國家TOP10 中，美國位居第一位，份額高達20061.64，中國雖然位居第二位， 但擁有的份額僅為11183.75，約為美國的一半。
我國“新基建”推進過程中存在的共性問題
從前文的國際比較可以看出， 我國的“新基建”發(fā)展已經(jīng)取得諸多進展，成績有目共睹。但從市場參與各方的反饋，以及媒體的相關(guān)報道來看，各地在“新基建”推進過程中也存在一些共性問題，歸納起來，主要有如下四個方面：
第一，“新基建”推進過程中政府引導有待加強?！靶禄ā蓖七M過程中要發(fā)揮市場主體的主導作用，但同時不能忽視政府部門的引導作用。一方面，部分地區(qū)在推進“新基建”過程中，企業(yè)和民眾存在認知不全面、參與積極性不高的問題，需要政府部門加強宣傳引導。另一方面，有些地區(qū)存在一哄而上、盲目建設的問題，這也需要相應的上級政府部門及時進行引導規(guī)范。
第二，部分地區(qū)“新基建”推進重點領(lǐng)域和節(jié)奏不夠明晰?！靶禄ā卑ㄐ畔⒒A(chǔ)設施、融合基礎(chǔ)設施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設施等三大模塊，涉及諸多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在有限資源約束條件下，有些地區(qū)的“新基建”推進重點領(lǐng)域不太明確，存在“撒胡椒面兒”、甚至產(chǎn)業(yè)覆蓋面貪大求全等現(xiàn)象。如任由這種情況發(fā)展，一方面會導致投資浪費等問題，另一方面，“新基建”的未來落地應用效果也會大打折扣。
在“ 新基建” 的推進節(jié)奏上，一些地區(qū)的新基建發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性，建設節(jié)奏規(guī)劃不足， 可能會導致“新基建”建設效果不及預期。比如，在推動5G網(wǎng)絡建設的過程中，各地需要視本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，確定“全面覆蓋—深度覆蓋—專項覆蓋”的建設節(jié)奏，進而實現(xiàn)最低成本條件下的5G網(wǎng)絡最優(yōu)覆蓋效果。同時，要把握好“新基建”建設的超前度，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與實際“新基建”狀況的適配性，提升“新基建”的使用效率， 避免過度超前建設而導致投資無效而浪費。此外，在推進“新基建” 的過程中，可能需要根據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的發(fā)展狀況，動態(tài)調(diào)整建設進度，保障“新基建”發(fā)揮其應有的作用。
第三，面向市場的“新基建” 應用進展較為緩慢。從各地推進“新基建”項目落地情況來看，各地“新基建”項目中面向政府應用的落地較多，如智慧城市、智慧警務、智慧市政等，而面向市場的應用項目落地則相對較為緩慢。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的客觀原因在于，一方面市場對新基建產(chǎn)業(yè)的價值認知仍有待深化；另一方面，新基建相關(guān)應用場景的產(chǎn)業(yè)孵化仍需時日。雙重因素導致社會投資的跟進速度相對緩慢，使得面向市場主體的“新基建”項目推進落后于面向政府的應用項目。
第四，推動社會投資參與“新基建”的激勵舉措仍需強化。新型基礎(chǔ)設施盡管是未來社會和諸多產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必需設施，但短期內(nèi)可能由于市場不成熟、用戶群體不多等因素導致不少項目投資在短期內(nèi)難以實現(xiàn)盈利，這可能導致社會資本投資的新基建項目實施落地進度相對較慢， 進而導致“新基建”的效果不及預期。從我們專題調(diào)研的一些地區(qū)“新基建”情況看，深圳的“新基建”投資主體結(jié)構(gòu)占比較好，社會資本占比大約為60%，政府投資占比為40%。但是，不少地區(qū)的“新基建”項目投資主要是由政府主導的，社會投資的項目進展相對較為緩慢，主要因為市場企業(yè)對于項目盈利模式、盈利狀況或是盈利周期仍存在擔憂。因而，未來需要各個政府部門多措并舉，支持鼓勵社會資本積極參與“新基建”項目投資。
未來我國“新基建”推進的策略建議
第一，“新基建”推進過程要注重發(fā)揮政府的引導作用。政府部門在推進“新基建”的過程中扮演著重要角色。當前，在全國“新基建”推進過程中，都存在不同程度的“政府熱、市場冷”的情況，政府推進“新基建”較為積極，而市場企業(yè)則相對謹慎。企業(yè)比較謹慎的主要原因是“新基建”項目前期發(fā)展的應用場景不多，項目盈利模式和投資回報周期不確定。因而， 在推進“新基建”的過程中，要注重發(fā)揮政府的引導作用。首先，政府需要加強宣傳推廣，讓企業(yè)和社會公眾對“新基建”有更加全面的認知和了解，意識到新基建相關(guān)產(chǎn)業(yè)的廣闊前景。其次政府部門應起到良好的帶頭示范作用，在政府項目中優(yōu)先應用“新基建”相關(guān)技術(shù)， 進而帶動“新基建”相關(guān)技術(shù)在更大范圍內(nèi)應用落地。再次，政府部門可以采取補貼的方式來撬動社會資本，對一些新基建項目進行支持， 保障相關(guān)項目加速實施落地并對社會產(chǎn)生積極的示范帶動作用。
另外，一旦發(fā)現(xiàn)存在盲目建設的問題，需要上級政府部門及時規(guī)范引導。如廣東省發(fā)改委于2020年9月18日發(fā)布《關(guān)于明確數(shù)據(jù)中心項目節(jié)能審查辦理要求的通知》指出，廣東的部分地區(qū)存在脫離數(shù)據(jù)中心實際需求、一哄而上、盲目跟風的現(xiàn)象，僅半年時間，廣東全省在建和擬建的數(shù)據(jù)中心規(guī)模已經(jīng)超過規(guī)劃確定的“十四五”建設總規(guī)模。通知因此明確要求相關(guān)政府部門加強節(jié)能審查并進行限期整改。未來各地在推進新基建過程中一旦發(fā)現(xiàn)問題，類似廣東這樣的適時引導和規(guī)范都十分必要。
第二，各地推進“新基建”需要聚焦重點領(lǐng)域有序推進。各地推進“新基建”的過程中，至少都存在以下兩個約束條件：第一，資源要素有限，這使得推進“新基建” 不能大而全地鋪攤子。第二，“新基建”應為地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務，這就要求“新基建”項目與地區(qū)產(chǎn)業(yè)特性存在較好的匹配度。從上述客觀約束條件出發(fā)，各地在推進“新基建”的過程中，應重點建設與自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)度高、互補性強的相關(guān)領(lǐng)域。比如，作為亞太ICT產(chǎn)業(yè)中樞核心區(qū)的深圳龍崗區(qū)， 充分抓住國家推進“新基建”的契機，按照深圳市的規(guī)劃部署加速5G 網(wǎng)絡建設，今年6月底即以100%的完成率在深圳率先實現(xiàn)全區(qū)5G信號覆蓋，提前38天完成深圳市下達的任務。同時，對于自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻相對較低的新型基礎(chǔ)設施領(lǐng)域， 各地可以考慮延后建設，甚至在綜合權(quán)衡后，可以取消一些經(jīng)濟效益和社會民生效益均較差的項目，把好鋼用在刀刃上，提升“新基建” 的投資效果。
另外，從產(chǎn)業(yè)鏈的角度來看， 對于支撐性的新基建項目，需要優(yōu)先布局推進。如5G網(wǎng)絡是工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧交通、智慧能源、智慧市政等新型基礎(chǔ)設施發(fā)展的重要網(wǎng)絡條件，智算數(shù)據(jù)中心是人工智能、云計算等新型基礎(chǔ)設施發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，因此各地可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)的實際情況有針對性地優(yōu)先推進。
第三，“新基建”應用方面“to B”優(yōu)先于“to G”。在新基建投資之初，大多數(shù)地方是以政府投資為主，且很多項目的選擇也是以政府相關(guān)的業(yè)務如智慧政務等需求為導向，從宣傳示范“新基建”產(chǎn)業(yè)、引領(lǐng)社會投資參與等角度看， 這么做十分必要。但考慮到對經(jīng)濟社會效率的長期拉動提升作用， 未來更大規(guī)模、更可持續(xù)的新型基礎(chǔ)設施應用還是要以市場和企業(yè)為主，即“新基建”應用“to B”優(yōu)先于“to G”。一方面，新型基礎(chǔ)設施的企業(yè)端應用市場空間更大。相較于應用于政府公共服務，用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營將有助于企業(yè)效率提升， 能夠帶來的經(jīng)濟產(chǎn)出相對更大，整體的成長性更佳。另一方面，政府端公共服務所必需的基礎(chǔ)設施在技術(shù)先進性方面的要求明顯低于企業(yè)和社會，同時，社會民眾對于將新型基礎(chǔ)設施用于政府公共服務相關(guān)業(yè)務需求的迫切性也要滯后于將其應用于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和社會生活場景。因而，在未來推進“新基建”的過程中，投資和項目的最終應用主體還是要以企業(yè)和市場為主，注重滿足企業(yè)用戶的實際需求及其衍生的滿足社會公眾生活工作娛樂的需求。
第四，“新基建”要更注重激發(fā)社會資本參與。如前文所述， 社會資本是“新基建”的重要力量，且從一些城市新型基礎(chǔ)設施相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中也可以看到， 社會資本在其中扮演了重要角色。未來在推進“新基建”過程中更需注重激勵社會資本參與。通過有針對性的減稅、補貼、提供公共服務便利等措施，有效激勵社會資本參與到“新基建”過程中，有助于為各地“新基建”提供更多的資本以及其他方面的資源支持，將使“新基建”項目更好、更有效地落地實施，以最大化“新基建”的經(jīng)濟社會功能。同時，社會資本相對具有更為靈活的機制，在應對突發(fā)性風險方面可能更為有效，進而可以在一定程度上為政府部門分擔或者是緩釋“新基建”推進過程中可能存在的各類風險。此外，引進社會資本的參與，也有助于“新基建”主體更好地了解與滿足企業(yè)主體對于新型基礎(chǔ)設施的訴求，從而有利于新型基礎(chǔ)設施相關(guān)項目盈利兌現(xiàn)以及項目的可持續(xù)發(fā)展。
另外，為有效激勵社會資本參與“新基建”建設，可以積極創(chuàng)設金融工具，引導“新基建” 項目推進。依據(jù)風險收益匹配、項目籌資工具與項目資金回籠期限相匹配的邏輯，在重點推進項目存在較大資金缺口時， 可以指定政府專業(yè)部門召集市場金融機構(gòu)建言獻策，提供籌資工具的創(chuàng)新思路。同時，為有效保障新基建項目落地實施，可以采取一些創(chuàng)新性的金融工具進行項目融資。如采用基礎(chǔ)設施REITs，將相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)或特定項目的收益權(quán)等資產(chǎn)證券化，以此創(chuàng)設各類ABS、ABN等金融工具。此外， 在征得上級政府部門批準后，各級政府還可以發(fā)行適度規(guī)模的地方債或?qū)ｍ梻?、城投債等進行募資，讓更多資本市場參與者積極加入，為新基建項目落地實施提供有力的資金支持。
作者單位：中共深圳市龍崗區(qū)委政策研究室/中山證券有限責任公司研究所
本文刊于《中國發(fā)展觀察》雜志2020年第23期
