中國儲能網(wǎng)訊：“碳關稅”最近成了新聞熱詞。這是個通俗的叫法，在歐盟的官方名稱是“碳邊界調(diào)節(jié)機制”。這個官方名稱避開了“稅”字所帶來的歧義和負面聯(lián)想。不管叫什么名字，它的本質都是對進口到歐盟的產(chǎn)品加稅，以使進口產(chǎn)品和歐盟產(chǎn)品在碳成本上“扯平”。
今年3月10日，歐洲議會通過了設立碳邊界調(diào)節(jié)機制的原則性決議。按照時間表，歐洲議會將在今年6月底之前提出立法草案，預計2022年完成立法，2023年開始實施。
碳關稅會直接影響歐盟及其貿(mào)易伙伴的貿(mào)易競爭力，歐盟對此的關注絲毫不弱于其對氣候變化的關注。歐洲議會表示，將通過對來自減排措施較弱的國家的進口產(chǎn)品征稅，以確保其不比歐盟產(chǎn)品更便宜。
2020年，中國已成為歐盟的第一大貿(mào)易伙伴，對歐盟的貿(mào)易順差達到1808億歐元。如果歐盟碳關稅落地，首當其沖受影響的就是中國。在一定程度上，中國的出口成本將增加，貿(mào)易競爭力會下降。中國是出口大國，所以碳關稅是應當預先評估并妥善應對的議題。針對歐盟碳關稅可能的具體制度設計，筆者將從政策工具形態(tài)、覆蓋貿(mào)易流、征收國別、行業(yè)范圍、排放范圍、稅基等進行分析。
覆蓋貿(mào)易流——進口vs出口。通常理解，碳關稅是針對進口的，意在削減進口產(chǎn)品的碳成本優(yōu)勢。但另一方面，歐盟產(chǎn)品出口到排放標準較低的國家也存在碳成本劣勢。從保護歐盟產(chǎn)品競爭力的角度，是否要在歐盟產(chǎn)品出口時“退稅”——返還碳成本？
“出口退稅”則會帶來兩個問題。第一，這與推行碳關稅所鼓吹的促進全球減排的總目標背道而馳。第二，以出口為條件返還碳成本，有違反WTO反補貼規(guī)則的較大風險。對此，歐洲議會《決議》的態(tài)度是，以對氣候有積極影響并符合WTO規(guī)則為前提，歐委可考慮“出口退稅”的可能性。筆者認為，至少在執(zhí)行的初期階段，碳關稅只涉及進口，不會對歐盟產(chǎn)品“出口退稅”。
政策工具形態(tài)。在公開咨詢階段，歐盟列出了碳稅的四種可能形式，包括關稅、擴展歐盟排放交易體系(ETS)、鏡像歐盟排放交易體系(ETS)和消費稅。
根據(jù)歐洲議會的《決議》，歐盟最有可能采取的方式是鏡像ETS，即在歐盟排放交易體系之外設立一個進口產(chǎn)品的虛擬排放額度池，虛擬排放額度的價格錨定歐盟碳市場的排放額度價格。
這種主張相當自我，意味著全球輸歐商品都要支付歐盟標準之碳價。歐盟的理由是，國外和本土廠商應當承擔相同的碳成本。其隱含假設是，一個國家的碳成本等于其減排努力。這有點類似于說一國的勞動力成本等于勞工保護水平。它忽略了人口規(guī)模、年齡結構等所有其他影響勞動力成本的因素。
國別范疇。碳關稅的基本原則是，碳關稅適用于所有國家的輸歐產(chǎn)品。在這個大原則下，歐洲議會《決議》強調(diào)了應給予最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家特殊待遇。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議(ERCST)還建議豁免與歐盟建立了碳市場掛鉤的國家，理由是其碳成本與歐盟相同，不存在碳泄漏風險。這實質也是將歐盟標準推向全球，很可能被采納。
歐盟是否會依據(jù)其他國家的減排承諾、加入《巴黎協(xié)定》等氣候行動指標進行豁免？不大可能。首先，歐盟認為承諾不等于實際行動。歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡爾坎芬(Pascal Canfin)在談及碳關稅時直指中國。他說，僅僅根據(jù)中國的減排承諾而豁免是不嚴肅的，中國的承諾值得贊賞，但是從產(chǎn)業(yè)競爭的角度看沒有用。他的這些話有助于揣摩歐盟力推碳關稅的實際用意。
行業(yè)范圍。根據(jù)歐洲議會《決議》的相關表述，碳關稅將適用于已納入歐盟ETS管控的所有產(chǎn)品，且似乎會將含有管控產(chǎn)品成分的半成品和成品一并納入。也不排除在初期將課稅范圍限制在歐盟認定的高碳泄漏風險行業(yè)。總之，電力、水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥行業(yè)幾乎肯定會榜上有名。
一個重要的不確定性在于，碳關稅是否和如何向下游延伸。在某些行業(yè)，對上游原料課征的碳關稅會使碳泄漏向下游傳導。在公開咨詢階段，各方普遍認為，僅關注ETS管控產(chǎn)品還不夠，還要考慮價值鏈。歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議(ERCST)則建議應將碳關稅的適用范圍擴展至部分下游產(chǎn)品，以解決碳泄漏向下游傳導的問題。歐洲議會在《決議》中強調(diào)，碳關稅的設計要避免對歐盟內(nèi)部市場和整個價值鏈的擾亂。如何避免，就目前資料來看并不清楚。
排放范圍。根據(jù)全球最廣泛應用的溫室氣體核算體系(GHG Protocol)，企業(yè)的溫室氣體排放分為三個“范圍”。范圍一是企業(yè)的直接排放，如燃燒排放和公司車輛排放。范圍二是間接排放，指企業(yè)消耗的外購電力、蒸汽、熱力所產(chǎn)生的排放。范圍三是其他所有間接排放，涵蓋了企業(yè)在其價值鏈活動中的所有其他間接排放，例如采購的原料和服務、運輸和配送、出差、員工通勤、垃圾等等。
歐洲議會的《決議》說，在計算進口產(chǎn)品的碳含量時，應同時包括直接排放和間接排放。如果計入間接排放，就必然要回答：1、外購電力的排放是否計入？2、其他間接排放中，哪些計入？
去年12月，歐洲議會環(huán)境委員會主席帕斯卡爾坎芬(Pascal Canfin)在接受采訪時被問及如何準確量化進口產(chǎn)品的碳成本時說，選項之一是看一個國家的電力結構，然后根據(jù)電力結構的碳密度計算產(chǎn)品的碳含量。他的話和歐洲議會《決議》相互呼應?？卜以谶@次采訪中基本是以中國為假想敵，而歐盟也很清楚，能源結構導致了中國電網(wǎng)的碳密度比歐盟高得多。中國的煤電比例為60%—70%，而歐盟的煤電比例則為10%—20%。
歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議(ERCST)則建議，進口產(chǎn)品的碳排放量=燃料排放+原材料相關排放，但不計入外購電力的排放。ERCST的理由是，歐盟企業(yè)所承擔的通過電價傳導的減排成本，應當繼續(xù)通過歐盟現(xiàn)行的電價補貼機制解決，而非通過碳關稅解決。
確定進口產(chǎn)品的碳含量(稅基)。從歐洲議會的《決議》來看，如果出口企業(yè)不能提供自己的排放強度數(shù)據(jù)，那么就套用一個默認的排放密度行業(yè)基準(benchmark)，再據(jù)以計算產(chǎn)品的碳含量。行業(yè)基準可能細化到不同生產(chǎn)工藝?，F(xiàn)在看，歐盟似乎傾向于以全球平均的行業(yè)排放強度作為基準。
出口企業(yè)將有機會自證其實際排放強度低于默認值，但數(shù)據(jù)要經(jīng)歐盟認可的第三方機構進行核查和認證。如果沒有這個“單獨稅率”機制，碳關稅可能會成為獎勵高碳(減排成本低)產(chǎn)品占領歐盟市場的措施。
防止雙重保護和雙重征稅。碳關稅的目的是讓進口產(chǎn)品付出和歐盟產(chǎn)品一樣的碳成本。歐盟的高能耗/貿(mào)易暴露產(chǎn)業(yè)獲得了很多免費的排放配額，免費配額之外的排放才需要負擔成本。如果對進口產(chǎn)品的碳排放量全部征稅，就會使歐盟產(chǎn)品獲得“雙重保護”。所以首先要在進口產(chǎn)品的碳排放量中扣除歐盟產(chǎn)品的免費排放配額。
還要避免對進口產(chǎn)品的碳含量雙重征稅。如果出口企業(yè)在本國已經(jīng)支付了碳成本，那么這部分成本就應當從應繳碳關稅中扣除。出口企業(yè)在購買歐盟排放配額時，只需支付歐盟配額價格與出口國碳價之差。如果出口企業(yè)在本國也獲得了免費排放配額，那么免費配額所覆蓋的那部分碳排放就沒有成本，所以這部分碳排放應當以正常價格購買歐盟配額。
但如果出口國沒有碳定價機制(既無排放交易系統(tǒng)，也無碳稅)，應當如何量化其國內(nèi)碳價？歐洲氣候變化與可持續(xù)轉型圓桌會議(ERCST)認為，即使在沒有明確碳價的國家，各種減排措施也使碳排放有一個隱含成本。所以ERCST建議歐盟和出口國通過談判商定一個隱含的碳價。這個建議有點烏托邦。
歐盟碳關稅如果落地，將對中國的出口產(chǎn)生全面出擊，不可輕視。碳關稅將會全面影響出口產(chǎn)品的價值鏈，包括原材料成本、生產(chǎn)工藝的能效要求以及產(chǎn)品的碳足跡管理。國外的研究顯示，當碳成本為40美元每噸時，高能耗貿(mào)易暴露產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值會下降2.5%。而目前歐盟的碳價已突破50歐元。
從現(xiàn)有信息看，歐盟碳關稅的制度設計確有貿(mào)易壁壘之憂，而方法論中則可看到不少反傾銷制度的影子。
碳關稅是全球規(guī)則制定的一個新熱點，歐盟正在積極成為主導者，其措施會有很強的域外效力。從日本政府最近公布的“綠色增長戰(zhàn)略”來看，為了確保日本企業(yè)的競爭力，日本也正在討論實施碳關稅。一般認為，由于美國沒有全國性的排放交易體系，所以推行碳關稅從道理上講不通，在機制上行不通。但要注意的是，美國總統(tǒng)拜登一上任就通過頒發(fā)行政令“將氣候危機置于美國外交政策和國家安全的核心”。這樣氣候措施就名正言順地披上了國家安全的外衣。總統(tǒng)有權以國家安全為理由加征關稅，不需要通過漫長的立法程序。
碳關稅貌似是氣候措施，實則是貿(mào)易措施，應當由貿(mào)易主管部門來應對。歐洲議會已經(jīng)給碳關稅所應對問題戴上了“氣候傾銷”的帽子，提出了“反氣候傾銷”的概念。未來碳貿(mào)易壁壘很可能會成為貿(mào)易摩擦的主要形式之一，“碳傾銷”、“碳補貼”甚至“碳保障措施”都可能出現(xiàn)。中國的貿(mào)易主管部門應當高度關注并著手進行理論和實踐的準備。積極參與國際規(guī)則的討論和制定，同時借鑒歐盟，研究制定中國碳關稅相關法律法規(guī)，并著手進行產(chǎn)業(yè)碳關稅貿(mào)易脆弱度評估。在企業(yè)層面，應當考慮進行出口碳風險評估。(完)
