長期以來，能源行業(yè)是民間資本呼聲較大且最希望進入的行業(yè)。2012年6月18日，國土資源部出臺《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》，支持民間資本參與非常規(guī)油氣資源勘查開采，鼓勵和支持民間資本投資主體依法開展頁巖氣、煤層氣、油砂、頁巖油等非常規(guī)油氣資源勘查開發(fā)。6月19日，國家電監(jiān)會發(fā)布《加強電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實施意見》，從加強準入、調(diào)度交易、并網(wǎng)、可再生能源收購、執(zhí)行電價政策和電力建設(shè)市場等多個方面完善電力監(jiān)管制度和措施，支持民間資本進入電力行業(yè)。6月20日，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進一步擴大能源領(lǐng)域投資的實施意見》，能源項目建設(shè)和運營、能源資源勘探開發(fā)、煤炭加工轉(zhuǎn)化和煉油產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域?qū)⑦M一步向民間資本開放。
國土資源部、電監(jiān)會及國家能源局等部門頒布文件鼓勵民間資本進軍能源領(lǐng)域，是在國務(wù)院頒布“新36條”的背景下，我國能源領(lǐng)域向民間資本加大開放的又一重要舉措，反映出當前能源領(lǐng)域?qū)γ耖g資本的歡迎態(tài)度，這為民間資本進入能源領(lǐng)域帶來機遇。
二
盡管能源行業(yè)政策密集，但仍“不解渴”，諸多領(lǐng)域不過是“水中月、鏡中花”，只是看上去很美。在監(jiān)管層高調(diào)的“放行”態(tài)度背后，業(yè)界卻普遍感受“細則不細”，很多民間資本關(guān)注的重要話題均未被提及。比如，民間資本進入一些礦產(chǎn)資源領(lǐng)域仍然存在資金、技術(shù)等問題，難以與國資競爭。在這些條件的制約下，即使國家鼓勵準入，民間資本也未敢輕易進入。
以電力為例，現(xiàn)在的電力行業(yè)壟斷程度高，尤其是輸配電方面，一家壟斷，成本不透明，輸配電這塊的成本、利潤到底是多少，沒有人知道。若把這塊市場放開了，再引進民間資本完全可行。民間資本將會在配電段形成資源的大規(guī)模整合。事實上這中間有很多環(huán)節(jié)，不是光有電監(jiān)會就可以做好這個事情，需要解決的問題很多，比如投資項目核準等問題，相關(guān)的電力規(guī)劃、運行監(jiān)管、市場等都應(yīng)該參與進來。電力行業(yè)是個大概念，包括電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等等。國家若不把配電環(huán)節(jié)放開，民間資本進入電網(wǎng)是很困難的。特別是，目前國內(nèi)電價沒有市場化，在政府定價的前提下，若沒有盈利方面的保障，民間資本進入電力行業(yè)動力不大。電監(jiān)會發(fā)布的《加強電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實施意見》太模糊了，根本沒有提及實質(zhì)性內(nèi)容，除了“重復(fù)”目前已經(jīng)執(zhí)行的鼓勵民間資本進入風能、太陽能、地熱能等可再生能源發(fā)電領(lǐng)域外，對于此前業(yè)內(nèi)呼吁甚至傳言許久的開放電網(wǎng)領(lǐng)域卻只字未提。要如何保障公平的電價政策、如何保障公平接入電網(wǎng)，完全沒有提及，而這些正是民企最為關(guān)注的內(nèi)容。我國目前計劃實行的分布式發(fā)電，在并網(wǎng)過程中，國家電網(wǎng)設(shè)置環(huán)節(jié)阻礙民資發(fā)電并網(wǎng)，這個問題不解決，民間資本永遠不能得到公平待遇。將民間資本真正引入電力，需要多方面改革配合，如輸配電一體化的改革、國資委對國企收益考核方式的改革等。但目前，其中一些改革已經(jīng)停滯不前，要想民間資本在電力行業(yè)健康發(fā)展、發(fā)揮市場機制仍比較困難。電監(jiān)會細則表面看起來，對民間資本有很大吸引力。實際上僅開放部分非常規(guī)資源開發(fā)領(lǐng)域，要想使民營企業(yè)真正參與到電力行業(yè)的投資中，依然難以落到實處。
民間資本進入能源領(lǐng)域面臨資金壁壘和技術(shù)壁壘，實現(xiàn)對民間資本真正的鼓勵，卻絕不僅僅是放開準入的問題。以《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進一步擴大能源領(lǐng)域投資的實施意見》鼓勵民間資本參股建設(shè)大型煉油項目，以多種形式建設(shè)和運營大型煉油項目中的部分裝置或特定生產(chǎn)環(huán)節(jié)為例，我們認為，上游領(lǐng)域需要的資金很大，民企更希望下游市場能夠放開，例如放開民營油企去海外進口原油和成品油。經(jīng)過多年的實踐發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)能源領(lǐng)域因其投資額較大、整體實力要求較高、投資回報周期較長等特點，大多數(shù)的民間資本尚不具備這樣的條件，實際結(jié)果是開發(fā)仍以國有企業(yè)為主體。
真正的細則，真正對民間資本“能不能進、怎么進、進入后如何管、如何退出”是此前外界對于這次吸引民間投資細則最大的期待。然而，到目前為止，煤炭、石油、天然氣等領(lǐng)域的實施細則仍在難產(chǎn)。即使是已經(jīng)出臺的幾個細則，對于開放原油進口權(quán)，如何與國有企業(yè)合作，如何實現(xiàn)公平經(jīng)營競爭，如何保障收益和產(chǎn)權(quán)等民間資本重點關(guān)注的條款同樣是只字未提。
由于缺乏可操作性的配套政策，這些政策出來后，根本看不出應(yīng)該怎么去做。包括石油、電力等大型能源項目，民企很難參與進來，能拿到的項目，要么是沒利潤的，要么是根本不具備能力實施的。而且在利益分配等方面，和央企比，沒有商量的話語權(quán)。道理很簡單，企業(yè)投資是追求效益的，僅僅是國家不斷發(fā)文支持民企進入這些領(lǐng)域，但如果沒辦法實現(xiàn)盈利的話，民企是不會進入的。資金不足時遍邀民間資本入股，財大氣粗了就回購?fù)丝?。特別是一些地方表面上重視民間資本，實際上卻總是有意無意把民間資本當成“速效救心丸”：經(jīng)濟形勢一片大好時，把民間資本忘在腦后，民間資本在“玻璃門”、“彈簧門”后被雪藏于“家庭藥箱”，等到“病情”急重了才被拿出來派上用場。在這種邏輯慣性下，受傷的民間資本很難最大限度地發(fā)揮其作用；在猜測和博弈中，浪費的不僅僅是時間成本，還將影響整個能源經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度、經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量。
能源是一個資本密集型行業(yè)，如果收益不確定，相對于國企來說，民營和外資企業(yè)進入這個行業(yè)的門檻就不一樣。國企與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，包括準入和融資上的方便也使得競爭平臺不公平。即使民間資本成功入主能源上游領(lǐng)域，并熬到了產(chǎn)業(yè)成熟，或許還要面臨產(chǎn)權(quán)不確定性的問題。比如，《關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資國土資源領(lǐng)域的意見》中規(guī)定，國有石油企業(yè)擁有對合作區(qū)域的勘查開發(fā)方案的審查權(quán)，并承擔勘查開發(fā)行為所產(chǎn)生的相關(guān)法律責任。對于民間資本而言，與國有資本分享產(chǎn)權(quán)、向國企讓渡管理權(quán)，意味著產(chǎn)權(quán)不清，民間資本必然慎之又慎。而壟斷企業(yè)成為監(jiān)管者，沒有外部強有力的約束，沒有經(jīng)濟上的強大刺激，恐怕難以無緣無故與民間資本分享管理權(quán)與紅利。近期黑龍江出臺的一份關(guān)于氣候資源探測和保護的條例中，明確規(guī)定“從事氣候資源探測活動，應(yīng)當經(jīng)省氣象主管機構(gòu)批準”、“氣候資源歸國家所有”。條例公布后，引起了輿論的強烈反彈。盡管黑龍江氣象局有關(guān)人士解釋，出臺這個規(guī)定是基于國家安全和資源有序開發(fā)的需要?？墒鞘袌鋈耸繉Υ瞬⒉毁I賬，他們認為該條例不但與“新36”及其實施細則的精神相違背，而且是氣象部門為爭奪新能源審批權(quán)下的“一步棋”，將增加風電運營商的運營成本，不利于新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如此，則形成了這樣一種尷尬：一方面，鼓勵民間投資的實施細則關(guān)鍵條款模糊；另一方面，一些部門看似又在設(shè)置新的門檻。這難免讓人懷疑能源行業(yè)對放開市場準入、激活民間資本的誠意。
三
能源行業(yè)對民間資本的開放并不是問題，關(guān)鍵在于能否保障民間資本進入的收益。在能源市場不完善，能源價格市場化改革尚未完成的大背景下，如何保障民資投資收益，提供一個與國有能源企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境，尤為不易，需要有特別的政策配套。從能源可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，政府需要在能源價格形成機制問題上真正邁出改革步伐。比如在鼓勵民間資本進入電力領(lǐng)域之前，應(yīng)該先建設(shè)完成一個相對成熟和規(guī)范的電力市場，應(yīng)該完全市場化的運作，發(fā)電和售電端放開，電網(wǎng)變?yōu)檩旊姽荆妰r交給市場決定。
如果能源體制和能源大環(huán)境沒有改變，民間資本進入能源領(lǐng)域的成效就很難達到預(yù)期。為了營造公平的市場環(huán)境，我們要摸清家底，理出哪些能源領(lǐng)域不涉及國家能源安全，是可以讓民間資本進入的。列出清單后，應(yīng)對這些領(lǐng)域?qū)嵭姓吖_、程序透明，讓各種所有制企業(yè)在這些領(lǐng)域中享受同樣的政策，在同一平臺上公平競爭。能源領(lǐng)域向民間資本開放，既要“開門”，更要“設(shè)座”。民間資本需要的不僅僅是法律上的合法地位，更需要法律和制度能夠真正得到貫徹落實，使民間資本的投資以及投資后效益得到有效保護。民間資本只有在準入條件、經(jīng)營環(huán)境、行政執(zhí)法和司法監(jiān)督待遇等方面感受到與國有資本平等的待遇，才能安心打造新的市場主體。因此，我們要從相關(guān)法律的完善入手，在法律、政策、資源、市場進入等各方面一視同仁，取消無形中存在的對民間資本的歧視，消除民間資本對未來盈利的擔憂，降低民營企業(yè)的稅負，加大對民間投資能源行業(yè)的引導(dǎo)力度，降低民間投資能源行業(yè)的風險。要加大對民間資本投資能源行業(yè)的金融支持力度，引導(dǎo)銀行等金融機構(gòu)積極開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新，改進對民間資本的服務(wù)方式，擴大為民間投資者服務(wù)的范圍，加強民間融資信用擔保體系建設(shè)，推廣多種融資擔保方式，拓寬民間投資直接融資渠道等。當然，要從根本上推動民間資本進入能源領(lǐng)域，除了高層政策，還需要地方和相關(guān)部門在具體細節(jié)上銜接，并逐步清除壟斷的“細節(jié)”，比如各種壟斷下形成的批文、流程手續(xù)等等，簡化審批程序，切實減輕民間投資主體負擔，頒布民間資本投資能源產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，制定和頒發(fā)針對民間資本可以參照的、比較系統(tǒng)的、具有權(quán)威性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)投資政策指南和具體操作辦法，及時發(fā)布民間投資的信息等。
