這份“十年煤價大調(diào)查”突如其來，且與電改的十年不約而合，被認為是電監(jiān)會梳理十年電力市場，開始成本監(jiān)管的悄然推進。
進入2012年后，電監(jiān)會的一系列動作，盡顯發(fā)力的味道。今年初，電監(jiān)會下發(fā)《2012年推進電力改革工作方案》，首次公開提出將啟動電改頂層設計；隨后，“推進電力改革領導協(xié)調(diào)小組”成立，各省市也成立地方協(xié)調(diào)小組；與此同時，電監(jiān)會還啟動電監(jiān)會成立后首次針對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本大范圍專項檢查。
不過，成立9年多，更多的時間，電監(jiān)會是處于大權(quán)旁落的有名無實狀態(tài)，電改5號文賦予的“價格監(jiān)管”和“市場準入監(jiān)管”兩大主要市場監(jiān)管權(quán)力仍歸控國家發(fā)改委。
為放開的電力市場所設計的電監(jiān)會，電改10年來一直沒有等到競價上網(wǎng)的電力市場，也就是說，10年來沒有市場可監(jiān)，這也是電監(jiān)會之于同行業(yè)的權(quán)威遠遜于銀監(jiān)會和保監(jiān)會等同級機構(gòu)的重要原因。
更值一提的是，在先于電監(jiān)會存在并近20年未修訂的《電力法》中，電監(jiān)會仍屬于非“法”存在狀態(tài)。
兩份文件一份報告
電監(jiān)會的提出和設立來自于電改5號文，在方案制定之初，由原國家計委領銜主導的電改領導小組組織了一次英國考察，該次考察確定了電改方案兩個核心內(nèi)容，一個是采用英國的廠網(wǎng)分離模式，二是設立電監(jiān)會。
對于成立電監(jiān)會的目的，時任電改領導小組副組長的張國寶在接受媒體采訪時回憶稱，主要是考慮到電改方案出臺后，電網(wǎng)在某些方面還將保持壟斷的特征，同時還要保證多家發(fā)電企業(yè)實現(xiàn)公平競爭，所以決定成立電監(jiān)會。
在5號文中，對國家電監(jiān)會的描述是這樣的：國務院下設國家電力監(jiān)管委員會，正部級，電監(jiān)會按國家授權(quán)履行電力監(jiān)管職責，按垂直管理體系設置，向區(qū)域電網(wǎng)公司電力調(diào)度交易中心派駐代表機構(gòu)。
按照5號文的設定，電監(jiān)會的職責為制定電力市場運行規(guī)則，監(jiān)管市場運行，維護公平競爭；根據(jù)市場情況，向政府價格主管部門提出調(diào)整電價建議；監(jiān)督檢查電力企業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量標準，頒發(fā)和管理電力業(yè)務許可證；處理電力市場糾紛；負責監(jiān)督社會普遍服務政策的實施。
但是，正是這份職能對于其與其他部門職能交叉的部分模糊界定，讓電監(jiān)會在電改10年過程中，一直處于邊緣監(jiān)管的尷尬境地。
對于進行市場監(jiān)督的電監(jiān)會而言，最重要的兩項權(quán)利“價格監(jiān)管權(quán)”和“項目準入權(quán)”基本處于讓渡狀態(tài)，其間，摻雜著多次的“奪權(quán)”，但均以失敗告終。
這其中，有兩份文件和一份報告最為重要。
2003年3月，電監(jiān)會成立后，便意識到了雖然是電力市場的最高監(jiān)管機構(gòu)，但卻始終沒有獨立的監(jiān)管權(quán)力。其中，電力價格監(jiān)管、投資準入、項目審批、技術(shù)質(zhì)量標準等權(quán)力在發(fā)改委手中，電力企業(yè)的資產(chǎn)管理在國資委手中，而企業(yè)財務制度的監(jiān)督權(quán)還是以財政部為主導，在電監(jiān)會手中的，只有電價建議權(quán)和電力業(yè)務許可證準入權(quán)和安全質(zhì)量監(jiān)管權(quán)。
電價建議權(quán)確定了電價的監(jiān)管大權(quán)并非電監(jiān)會主導，而是發(fā)改委拍板，電力業(yè)務許可證準入權(quán)則在國家發(fā)改委對電力項目審批和投資準入之后，其項目準入監(jiān)管權(quán)形同虛設。
電監(jiān)會信息中心統(tǒng)計分析處處長楊明舟就曾對此戲稱，電力企業(yè)根本不在乎這個準入證，很多時候，是電監(jiān)會打電話請他們來辦證，“不辦難道就不準他們進入市場？有關(guān)部門畢竟都審批通過了！”
而在國內(nèi)的其他同類的機構(gòu)，諸如銀監(jiān)會、保監(jiān)會等行業(yè)監(jiān)管部門，都具有獨立運行和充分獨立的監(jiān)督權(quán)，電監(jiān)會也注意到了這一點。
為了改變這種尷尬，電監(jiān)會開始著手制定《電力監(jiān)管條例》，以細化和確立自己的監(jiān)管權(quán)利有法規(guī)可依。
2005年2月2日，國務院常務會議通過并公布《電力監(jiān)管條例》。但在新規(guī)中，對于處于爭議焦點的電價監(jiān)管和項目準入審批，則選擇了模糊處理。
當時，在發(fā)改委方面看來，無論對電力價格的監(jiān)管，還是電力項目的審批，發(fā)改委在組織的延伸性、執(zhí)法的權(quán)威性和管理經(jīng)驗上，都要優(yōu)于電監(jiān)會。由此，雙方產(chǎn)生的爭議逐漸升級，時隔兩月，2005年4月，中編辦對于“電價監(jiān)管權(quán)”和“項目審批權(quán)”進行了最終解釋，下發(fā)《關(guān)于明確發(fā)展改革委與電監(jiān)會有關(guān)職責分工的通知》。
這份通知旨在明確兩家對于權(quán)力的劃分。
按照該《通知》的界定，電價方面，是輔助服務價還是輸配電價及省際電價均由發(fā)改委負責調(diào)整，電監(jiān)會主要負責制定辦法等管理；項目準入方面，發(fā)改委負責電力建設項目的投資審批、核準，電監(jiān)會負責頒發(fā)和管理電力業(yè)務許可證。
局面和此前并無變化，唯一的變化是職責更加清晰，權(quán)利劃分沒有了模糊地帶。對此，電監(jiān)會開始尋求新的突破口，來確立自己的權(quán)利范圍。
2006年6月，時任電監(jiān)會主席柴松岳上書國務院，諫言電力監(jiān)制體制改革，要求電價監(jiān)管與行政審批的權(quán)力需重新劃定。
但最后，這個突破口選擇了一份自2004年即醞釀的報告。2007年2月，由國家電監(jiān)會、財政部和世界銀行共同撰寫的《中國電力監(jiān)管機構(gòu)能力建設研究報告》出爐，報告認為當時中國電力監(jiān)管的主要問題是缺乏一個統(tǒng)一有效的監(jiān)管機構(gòu)集中行使監(jiān)管權(quán)力。
報告提出了責任重新界定的新方案，即電力規(guī)劃應由電網(wǎng)公司根據(jù)國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟預測的基礎上編制，電監(jiān)會負責監(jiān)督電力企業(yè)實施規(guī)劃；由于電監(jiān)會負責電力安全，投資所需達到的安全水平的決定權(quán)應歸電監(jiān)會，但需要與國家發(fā)改委協(xié)商。
同時，明確提出電價監(jiān)管是電力監(jiān)管的核心內(nèi)容。此報告在當時引起極大熱議，隨后電監(jiān)會表示，“國家發(fā)改委應將電力監(jiān)管職能逐步過渡到電監(jiān)會，以保證電監(jiān)會完整的監(jiān)管職能。”但這場爭議最終也沒能改變權(quán)力的讓渡局面，直至電改進行的第十個年頭，電監(jiān)會依舊在守望市場，那個被確立監(jiān)管的開放電力市場，卻始終沒有建立起來。
“存在”的爭議
“權(quán)利旁落，無市可監(jiān)”，作為電力市場獨立監(jiān)督主體存在電監(jiān)會十年來難以發(fā)力，對于它的存在和未來，充滿爭議。
上海大學教授言茂松就曾表示，目前電力交易市場沒有建立起來，但計劃卻部分失靈，發(fā)改委只好對各個環(huán)節(jié)的電價嚴加管制，而對電價控制得越嚴格，市場化的競爭電力交易市場就無法建立，而市場無法建立，電監(jiān)會就無市可監(jiān)，市場就越混亂，加價就要更嚴格，這已經(jīng)形成了一個電力怪圈或死循環(huán)。
而參與當年電改方案設計的中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬也對本報記者表示，打破壟斷建立市場化改革后，市場秩序需要維護，“這就得有裁判員。而發(fā)改委作為行政審批部門，無法承擔這個角色，電監(jiān)會就應運而生，但是電監(jiān)會命運不濟在于，它出生的同時還存在發(fā)改委這個強勢的機構(gòu)。”
對于電監(jiān)會的價格監(jiān)管，劉紀鵬表示，電監(jiān)會負責的不是直接審批價格，而是要監(jiān)管價格的合理和公平。“把價格監(jiān)管權(quán)和項目準入權(quán)利交給電監(jiān)會，不是權(quán)利的轉(zhuǎn)移，而是電力體系獨立運行的標志，只有行業(yè)的獨立監(jiān)管，才能保證市場正常有序的運轉(zhuǎn)。”一位不愿具名的電力專家對本報記者表示。
除了價格和項目的監(jiān)管爭議，其另一職能也存在較大的爭議。根據(jù)電改的方案，電改辦常設在電監(jiān)會，即屬當前的電監(jiān)會政策法規(guī)部。
但一位電監(jiān)會內(nèi)部人士對本報記者透露，存在電改辦這一部門，但是十年來，改革相關(guān)部門并沒有開過幾次會。而且，在2002年發(fā)布電改5號文后，再沒相關(guān)細則和修訂出臺。
不僅如此，據(jù)本報記者了解，對于去年9月完成的電力主輔分離改革，其改革領導小組設立在國資委，且方案由國資委主導完成。
“當前電力行業(yè)存在多頭管理的情況，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會、國資委、財政部全都涉及，監(jiān)管的主體完全不明確。”上述專家表示。“涉及改革的‘體’的方面是國家電力公司，如果市場化后，監(jiān)管是電監(jiān)會；‘制’的方面像項目審批、電價審批是在發(fā)改委，所以在改革當中，就只改別人而不改自己，表現(xiàn)形式上就是‘只改體不改制’。”劉紀鵬稱。
不僅如此，對于電監(jiān)會的存在也存在一種觀點，即在先于電監(jiān)會2003年成立，于1996年施行的電力法，對于電力行業(yè)監(jiān)管的，明確由國務院電力管理部門負責，也就是說，在電力法至今未見修改的今天，電監(jiān)會成立10年來都處于非法狀態(tài)。
“電監(jiān)會為什么是花瓶？因為它沒有法律地位，像‘銀行法’明確提到國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)即銀監(jiān)會負責監(jiān)管，但‘電力法’卻沒有明確電監(jiān)會。”劉紀鵬表示。
但是，對于電監(jiān)會而言，并沒有放棄“立法”的努力。今年3月份，電監(jiān)會制定《2012年立法工作計劃》，其中，首次提及將研究制定《電力監(jiān)管法》，同時，同時并推動電力法等的修訂工作。
