這些前奏包括在本部由政策法規(guī)部牽頭成立“推進(jìn)電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，并由各省市電監(jiān)辦“一把手”任組長(zhǎng)成立地方協(xié)調(diào)小組，同時(shí)啟動(dòng)輸配電成本專項(xiàng)檢查和電改頂層設(shè)計(jì)。電監(jiān)會(huì)相關(guān)人士告訴本報(bào)，該檢查為電監(jiān)會(huì)成立后首次正式對(duì)電網(wǎng)輸配電進(jìn)行大范圍檢查，并將在年底形成“成本摸底”報(bào)告，對(duì)下一步輸配獨(dú)立定價(jià)形成依據(jù)。
布局
日前，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)”，二是要求“開展競(jìng)價(jià)上網(wǎng)和輸配電價(jià)改革試點(diǎn)”。
這被認(rèn)為是推進(jìn)電力體制改革輸配分開和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的又一信號(hào)和伏筆。2002年電改方案出臺(tái)后，國(guó)家對(duì)電網(wǎng)公司和發(fā)電企業(yè)進(jìn)行了剝離，初步形成“廠網(wǎng)分離”，此后，于去年9月份進(jìn)行了電改四部曲的“主輔分離”，將四大電力輔業(yè)調(diào)整合并為兩家，并收編了電網(wǎng)企業(yè)的相關(guān)“輔業(yè)”。
下一步的電改，將為輸配分開和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。而實(shí)現(xiàn)輸配分開的前提則是摸清輸和配的資產(chǎn)和價(jià)格的成本情況。
就本報(bào)記者了解，作為電力監(jiān)管部門的電監(jiān)會(huì)從去年年底已經(jīng)悄然啟動(dòng)對(duì)輸配電的“監(jiān)察”。去年11月份，電監(jiān)會(huì)出臺(tái)《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，完成了對(duì)輸配電成本的“立法”，為此后順利開展輸配改革形成文件依據(jù)。
此后，轉(zhuǎn)入2012年，電監(jiān)會(huì)以電監(jiān)政法7號(hào)文，向各地電監(jiān)辦下發(fā)《2012年推進(jìn)電力改革工作方案》。本報(bào)獨(dú)家獲悉，這份文件對(duì)電改完成和未完成的環(huán)節(jié)都有涉及，包括對(duì)電網(wǎng)企業(yè)擁有的發(fā)電資產(chǎn)進(jìn)行摸底調(diào)查，即是對(duì)“廠網(wǎng)分離”是否完成進(jìn)行徹底的調(diào)查。此前，國(guó)家電網(wǎng)電改后成立的新源公司一度被外界認(rèn)為含有火電發(fā)電資產(chǎn)而備受爭(zhēng)議。
此外，對(duì)于輸配改革方面，方案稱將展開研究電力改革頂層設(shè)計(jì)和改革路線圖，提出“十二五”深化電力改革的操作方案。
此前，有觀點(diǎn)提出修改2002年出臺(tái)的電改5號(hào)文，要求重新進(jìn)行電力改革的頂層設(shè)計(jì)。由此方案提出“頂層設(shè)計(jì)”的說(shuō)法來(lái)看，對(duì)于電改的后續(xù)，或?qū)⒂行碌淖兓?/div>
除此，方案還特別提出了將制定開展輸配電體制綜合改革試點(diǎn)操作方案。其中，將重點(diǎn)研究輸配電業(yè)務(wù)劃分的原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，制定輸配電資產(chǎn)劃分辦法。同時(shí)，選擇部分地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)試點(diǎn)輸配電業(yè)務(wù)獨(dú)立核算。
不僅如此，記者還獨(dú)家獲悉，電監(jiān)會(huì)今年還將由其政策法規(guī)部牽頭成立“推進(jìn)電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，并在各省市電監(jiān)辦成立地方協(xié)調(diào)小組，當(dāng)?shù)仉姳O(jiān)辦“一把手”任組長(zhǎng)。目前，云南省電監(jiān)辦已經(jīng)成立“推進(jìn)電力改革工作領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，并完成和下發(fā)“推進(jìn)電力改革工作方案實(shí)施計(jì)劃”。
上述電監(jiān)會(huì)人士告訴本報(bào)記者，電監(jiān)會(huì)相關(guān)部門正圍繞日前向各區(qū)域電監(jiān)局和兩大電網(wǎng)公司下發(fā)的《關(guān)于開展2012年輸配電成本及價(jià)格執(zhí)行、電費(fèi)結(jié)算情況專項(xiàng)檢查工作的通知》，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本的合法性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性進(jìn)行專項(xiàng)檢查。
據(jù)記者了解，這次檢查將分自查、檢查和重點(diǎn)檢查三大階段。其中，3月30日前為企業(yè)自查階段，形成報(bào)告和相關(guān)數(shù)據(jù)材料報(bào)送電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。4月份是檢查階段，按照選定的10個(gè)省級(jí)電網(wǎng)公司及所屬20個(gè)市級(jí)和20個(gè)縣級(jí)供電企業(yè)，由電監(jiān)會(huì)組織有關(guān)派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地檢查，形成分省檢查報(bào)告。
此后，5月份將“重點(diǎn)檢查”，根據(jù)各省檢查情況，由電監(jiān)會(huì)價(jià)財(cái)部會(huì)同有關(guān)部門組成督查組，對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題進(jìn)行重點(diǎn)檢查。6月份，根據(jù)重點(diǎn)檢查的情況，編制“2011年度輸配電成本及價(jià)格執(zhí)況監(jiān)管報(bào)告”。
“這次檢查是電監(jiān)會(huì)首次正式對(duì)電網(wǎng)輸配電進(jìn)行大范圍檢查，并將在年底形成摸底報(bào)告，對(duì)下一步輸配獨(dú)立定價(jià)形成依據(jù)。”上述電監(jiān)會(huì)人士稱。
電改再萌動(dòng)
其實(shí)，隨著去年電力行業(yè)“主輔分離”的告一段落，輸配分開便逐步提上日程。從目前推進(jìn)的進(jìn)展和跡象來(lái)看，各相關(guān)方都已經(jīng)啟動(dòng)了改革的前期工作。
目前，對(duì)于電改的輸配改革，主要由國(guó)家發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)和國(guó)家能源局三方進(jìn)行，除電監(jiān)會(huì)外，有消息稱國(guó)家發(fā)改委也已成立電力輸配分開專項(xiàng)改革小組，能源局也在提出制定電改方案的規(guī)劃。
“我國(guó)的電力改革涉及的部門較多，各個(gè)部門各有一定的電力行業(yè)權(quán)限，這也造成了在電改這一問(wèn)題上多部門齊頭制定規(guī)劃和方案的原因。”一位不愿具名的電力業(yè)內(nèi)人士稱。
該人士表示，電改方案的制定需要“頂層設(shè)計(jì)”，同時(shí)需要頂層的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)眾部門一起完成，分頭進(jìn)行的規(guī)劃和方案不僅難以一致，而且造成資源的浪費(fèi)。
“下一步搞電改，最重要的是搞清成本，制定獨(dú)立的輸配電價(jià)，為競(jìng)價(jià)上網(wǎng)做準(zhǔn)備。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)電力行業(yè)研究員胡軍峰對(duì)本報(bào)記者表示，首先應(yīng)摸清輸、配各自固定資產(chǎn)和變動(dòng)資產(chǎn)的成本情況，然后對(duì)上述資產(chǎn)進(jìn)行細(xì)分界定，“要弄清楚成本范圍、合理的成本區(qū)間，在此基礎(chǔ)上形成成本+合理利潤(rùn)的獨(dú)立輸配電價(jià)。”
記者從電監(jiān)會(huì)此次摸底的輸配電成本檢查明細(xì)看到，對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)較為模糊的“其他成本”給予了較清晰的明示，除應(yīng)有的材料費(fèi)、工資、折舊、修理費(fèi)外，其他費(fèi)用將包括職工福利費(fèi)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、研究開發(fā)費(fèi)、低值易耗品攤銷、辦公費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)。
此前，在未出臺(tái)《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》未明確輸配電成本的分類時(shí)，電網(wǎng)企業(yè)成本核算的主要依據(jù)是電監(jiān)會(huì)在2005年頒布的《輸配電成本核算辦法》，該辦法只對(duì)“輸配電成本”進(jìn)行了簡(jiǎn)單分類，如材料費(fèi)、工資、福利費(fèi)、折舊費(fèi)、修理費(fèi)、其他費(fèi)用，其中“其他費(fèi)用”的類別并不明晰。也因此，電網(wǎng)企業(yè)在輸配成本的核算方式上采取“大一統(tǒng)”的方式，導(dǎo)致其他費(fèi)用占比相對(duì)“臃腫”。
根據(jù)《2010年電力監(jiān)管報(bào)告》的數(shù)據(jù)，中國(guó)主要電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本構(gòu)成中，“其他費(fèi)用”所占的比重高達(dá)27.15%。“接近30%的費(fèi)用用途不明，這在其他行業(yè)企業(yè)很難見到。”胡軍峰表示，“暫不論這些費(fèi)用是否和輸配電有關(guān)，搞清楚這些費(fèi)用的具體流向?qū)τ陔娋W(wǎng)企業(yè)本身也是一種財(cái)務(wù)明晰的表現(xiàn)。”
此外，上述電力業(yè)內(nèi)人士還對(duì)本報(bào)記者表示，除輸配成本外，輸配資產(chǎn)的厘清更是難題。按照當(dāng)年電改方案，輸配分開后，電網(wǎng)公司將演化為“輸變電公司”，而“配電”將從電網(wǎng)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)中剔除，形成分屬各個(gè)地區(qū)的“配電公司”。
然而如何清晰地計(jì)算配電資產(chǎn)被視為輸配電分開最大的難題。配電資產(chǎn)在電網(wǎng)資產(chǎn)中的份額和配電資產(chǎn)中糾結(jié)在一起的央產(chǎn)和地方資產(chǎn)很難厘清。
在1998年進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造之前，配電網(wǎng)資產(chǎn)主要屬地方財(cái)政，而正因如此，其產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，如在直管直供縣中存在地方資產(chǎn)和集體資產(chǎn)，而在躉售縣和自管自供縣中也有部分中央資產(chǎn)和集體資產(chǎn)。在農(nóng)網(wǎng)改造和城網(wǎng)改造之后，伴隨著中央財(cái)政的投入以及部分地區(qū)對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)的“上收、代管”，配電網(wǎng)的資產(chǎn)關(guān)系則更為復(fù)雜。
按照當(dāng)年的電改方案，確定在一縣范圍內(nèi)營(yíng)業(yè)區(qū)交叉的多家供電企業(yè)，以各方現(xiàn)有配電網(wǎng)資產(chǎn)的比例為基礎(chǔ)，組建縣供電有限責(zé)任公司或股份有限公司，國(guó)家電力公司以外供電企業(yè)的資產(chǎn)關(guān)系可維持現(xiàn)狀。而電改涉及到中央政府與地方政府在電力企業(yè)財(cái)政利益格局方面的變化與調(diào)整問(wèn)題，則交由財(cái)政部研究制定解決辦法。
正是這樣的維持現(xiàn)狀和多頭管理，對(duì)下一步的輸配電分開來(lái)說(shuō)，舉步維艱。中國(guó)投資協(xié)會(huì)能源研究中心副理事長(zhǎng)陳望詳2006年曾經(jīng)測(cè)算過(guò)配電網(wǎng)的資產(chǎn)份額，據(jù)其估算，配電網(wǎng)資產(chǎn)大概在6000億左右。然而隨著近幾年電網(wǎng)輸配網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，該資產(chǎn)數(shù)額已進(jìn)一步擴(kuò)大。“如果搞不清楚可以避開，先按照電網(wǎng)企業(yè)上報(bào)的資產(chǎn)情況進(jìn)行輸配定價(jià)，然后在調(diào)整該定價(jià)時(shí)進(jìn)行監(jiān)管，要求電網(wǎng)企業(yè)出具詳細(xì)的成本構(gòu)成和利潤(rùn)分析，再由監(jiān)管部門進(jìn)行核定，從而一步步厘清這些資產(chǎn)情況和輸配成本，形成倒逼機(jī)制。”胡軍峰表示。
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