支撐“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的問題辨識與關(guān)鍵舉措研究
鄭國光
國務(wù)院參事室，北京 100006
引言
習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上作出了中國二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和的承諾[1]。實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，是黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。自“雙碳”目標(biāo)提出以來，社會各方圍繞目標(biāo)內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與實施路徑[2-7]等展開了深入探討。作為服務(wù)全社會碳減排、支撐經(jīng)濟(jì)社會低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵領(lǐng)域，能源電力行業(yè)的發(fā)展策略更是受到高度關(guān)注[8-9]。經(jīng)過實踐探索，“雙碳”工作取得了一定成效，隨著“雙碳”工作指導(dǎo)意見等文件的發(fā)布及碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系的建立[10-11]，“雙碳”工作已經(jīng)進(jìn)入了實質(zhì)性推進(jìn)階段。但部分地方、部分行業(yè)的減碳工作仍出現(xiàn)了一些亂象，遇到了不同程度的困難，對于“雙碳”目標(biāo)背后的科學(xué)基礎(chǔ)、國際背景等基本問題的認(rèn)識還較為有限，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的挑戰(zhàn)依舊嚴(yán)峻。針對于此，本文立足更好推動認(rèn)識碳達(dá)峰碳中和，堅持問題導(dǎo)向，從“雙碳”問題的來源出發(fā)，剖析了“雙碳”問題的本質(zhì)，結(jié)合當(dāng)前推進(jìn)“雙碳”工作面臨的形勢與挑戰(zhàn)，提出了支撐“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的若干關(guān)鍵舉措，以期為科學(xué)認(rèn)識“雙碳”問題和推進(jìn)“雙碳”工作提供參考。
1.“雙碳”問題的來源
“雙碳”問題源自應(yīng)對氣候變化。氣候是長時期內(nèi)（月、季、年、數(shù)年）天氣的平均或統(tǒng)計狀態(tài)，主要反映一個地區(qū)的冷、暖、干、濕等基本特征，通常由某一時段（世界氣象組織規(guī)定一般為30年）內(nèi)的平均值和極端值表征。氣候變化則是指氣候平均值（如平均氣溫、平均降水量等）和極端值出現(xiàn)了統(tǒng)計意義上的顯著變化。平均值的升降，表明氣候平均狀態(tài)的變化；氣候極端值增大，表明氣候狀態(tài)不穩(wěn)定性增加，氣候異常更加明顯。
1988年，根據(jù)聯(lián)合國大會的決議，由世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境署聯(lián)合成立了聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC），負(fù)責(zé)組織科學(xué)家對氣候變化的科學(xué)問題、適應(yīng)問題和減緩問題等進(jìn)行評估，主要是為《聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》談判提供科學(xué)支持，至今已先后發(fā)布了6次評估報告（見圖1）。
圖1 IPCC評估報告與國際應(yīng)對氣候變化進(jìn)程
Fig.1 IPCC assessment report and international climate change response process
從過去30多年來的氣候變化國際談判進(jìn)程來看，氣候變化問題已由科學(xué)問題轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)、外交和政治等議題，成為人類發(fā)展和全球安全問題，是國際社會和各國政府高度關(guān)注的重要全球性問題。對于氣候變化問題，沒有哪個國家可以獨善其身，其本質(zhì)還是發(fā)展問題。
應(yīng)對氣候變化包括適應(yīng)和減緩兩方面。其中，適應(yīng)氣候變化的關(guān)鍵在于降低人類活動對氣候變化的脆弱性（敏感度）和暴露度（人財物集中度）。而減緩氣候變化的路徑是減少大氣中的CO2排放，實現(xiàn)碳達(dá)峰，進(jìn)而實現(xiàn)碳中和。IPCC第六次氣候變化評估報告強(qiáng)調(diào)，要將人為引起的全球變暖限制在特定水平，需要限制累積CO2排放，至少達(dá)到CO2的凈零排放。實現(xiàn)全球溫升保持在2 ℃限度內(nèi)的目標(biāo)，需要在2070年之后實現(xiàn)凈零排放（即碳中和）；而實現(xiàn)全球溫升保持在1.5 ℃限度內(nèi)的目標(biāo)，則要在2050年左右實現(xiàn)凈零排放，并在之后采取強(qiáng)有力的負(fù)排放措施[12]。
氣候變化是當(dāng)今時代的“根本性問題”，世界各國已基本上對積極應(yīng)對氣候變化達(dá)成共識。截至2022年9月，世界上已有143個國家和地區(qū)（部分見表1），84個城市，419個企業(yè)承諾碳中和相關(guān)目標(biāo)，這些國家（集團(tuán)）的溫室氣體（GHGs）排放量占全球排放的75%，經(jīng)濟(jì)總量占全球超過80%。
表1 世界部分國家或地區(qū)應(yīng)對氣候變化行動目標(biāo)
Table 1 Action targets for some countries or regions around the world to address climate change
在各方共同努力下，近年來全球減少CO2排放行動取得一定成效。根據(jù)IPCC在2022年4月4日發(fā)布的第三工作組報告《氣候變化2022：減緩氣候變化》，雖然2010—2019年全球溫室氣體排放量持續(xù)增加，但平均增速已低于2000—2009年。從歷史累積排放量來看，1850—2019年人類活動累積排放CO2的58%是在1990年前排放的。受新冠疫情影響，2020年全球CO2排放量比2019年降低了5.8%。
2.科學(xué)認(rèn)識“雙碳”問題
“雙碳”問題愈發(fā)成為國際社會共同應(yīng)對氣候變化的焦點問題，對中國來說更是一場國內(nèi)與國外、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、發(fā)展與穩(wěn)定等交織的整體戰(zhàn)?？茖W(xué)認(rèn)識“雙碳”問題，全面把握“雙碳”工作的實踐要求，對于在當(dāng)前和今后一個時期扎實做好“雙碳”工作具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
2.1 碳中和是碳排放與碳吸收實現(xiàn)平衡
碳排放或碳源是指某一主體在某一時間段內(nèi)所產(chǎn)生的溫室氣體直接排放與間接排放的集合，其中溫室氣體排放用碳作為代表。碳吸收或碳匯狹義是指地球上植物光合作用吸收的大量CO2，而廣義的碳吸收還包括碳捕集和封存。當(dāng)人為碳排放量小于人為作用疊加自然過程產(chǎn)生的碳吸收時，即認(rèn)為實現(xiàn)了碳中和。
因此，碳中和并不意味著人為碳排放量為零。為實現(xiàn)碳中和目標(biāo)，一是要降低碳源，即減少人為碳排放量，包括開發(fā)利用可再生能源、節(jié)約能源等；二是要增加碳匯，即增加木材蓄積量和土壤有機(jī)碳，采用碳捕獲封存工程等。以2019年為例，全球碳排放量為401億t，被陸地和海洋碳匯吸收217億t，滯留在大氣中184億t，實現(xiàn)全球碳中和，就是要通過減少人為碳排放量、增加木材蓄積量、采用碳捕獲封存技術(shù)等，抵消滯留在大氣中的184億tCO2，降低溫室效應(yīng)。
2.2 “雙碳”問題深層次是能源問題
為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須控制碳排放增長。目前，能源燃燒產(chǎn)生的CO2排放量占中國CO2排放總量的88%左右。長期以來，中國能源資源稟賦還是“一煤獨大”和“富煤貧油少氣”，中國煤炭占已探明化石能源資源總量的94%左右，制約減排進(jìn)程。針對以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，中國一直將煤炭清潔高效利用作為煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。近年來，隨著新能源開發(fā)規(guī)模不斷擴(kuò)大，中國燃煤發(fā)電占比雖然持續(xù)下降，但仍是最重要的電力供應(yīng)來源。2022年，中國煤電發(fā)電量占全國發(fā)電總量的58.4%。因此，碳達(dá)峰、碳中和的深層次問題是能源問題，解決能源問題的核心還是煤炭煤電轉(zhuǎn)型。
碳達(dá)峰、碳中和不能簡單看成是“去煤化”。一方面，中國石油和天然氣對外依存度較高，新能源等尚未形成可靠替代，煤炭仍是中國保障能源供應(yīng)的基礎(chǔ)能源，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以改變；另一方面，煤電作為傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)，其退出將影響到數(shù)百萬人就業(yè)，若延伸至上游煤炭行業(yè)，則波及的范圍會更大，員工安置、社會保障等問題事關(guān)社會穩(wěn)定的民生大局。
2.3 實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵是可再生能源的開發(fā)利用
可再生能源替代化石能源是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主導(dǎo)方向，構(gòu)建清潔低碳、高效安全的能源生產(chǎn)和消費體系是必然趨勢。2022年，中國非化石能源占一次能源的17.4%，但可再生能源規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展仍面臨系統(tǒng)調(diào)峰、遠(yuǎn)距離輸送、配置儲能等技術(shù)問題，抬高了可再生能源電力成本，制約了可再生能源長遠(yuǎn)健康發(fā)展。
從可再生能源的自身技術(shù)特性來看，風(fēng)電、光伏發(fā)電等由于自然條件的影響導(dǎo)致其發(fā)電出力不確定性大；生物質(zhì)發(fā)電的供應(yīng)源頭分散，原料收集難度較大；而核電則存在核燃料資源限制和核安全問題。從近中期發(fā)展來看，基于中國國情，為了保證電力的經(jīng)濟(jì)、可靠供應(yīng)，依然要鞏固發(fā)揮煤電的兜底保障作用。考慮到可再生能源發(fā)電具有波動性、隨機(jī)性和間歇性的特點，以及可再生能源大范圍優(yōu)化配置的客觀要求，實現(xiàn)從化石能源為主向可再生能源的轉(zhuǎn)變，需要在技術(shù)裝備、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制、投融資等方面進(jìn)行全面變革。
2.4 “雙碳”問題本質(zhì)是發(fā)展問題
碳達(dá)峰是碳排放達(dá)峰，不是能源消費達(dá)峰，也不能因減碳而消減“生產(chǎn)力”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)“雙碳”工作是順應(yīng)技術(shù)進(jìn)步趨勢、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的迫切需要，要注重處理好發(fā)展和減排的關(guān)系，減排不是減生產(chǎn)力，也不是不排放，而是要走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳發(fā)展道路[13]。產(chǎn)能替代將帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，在提供重大技術(shù)創(chuàng)新和投資機(jī)遇的同時，也將伴隨配套的制度變革和創(chuàng)新，推動經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)系統(tǒng)性變革。
實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵是用綠色低碳技術(shù)替代傳統(tǒng)技術(shù)，在保證必要能源供應(yīng)的前提下通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)減少碳排放，而不是通過限制用能、減少生產(chǎn)能力等人為影響正常供求關(guān)系的方式實現(xiàn)碳減排。節(jié)能可以實現(xiàn)碳減排，但節(jié)能不等同于碳減排，尤其中國人均收入水平與中等發(fā)達(dá)國家的人均收入水平還有一定差距，人均能耗還有較大的增長空間，不能因能源消費控制而制約了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)增長速度。另一方面，基于環(huán)境污染物和碳排放高度同根同源的特征，碳減排與常規(guī)污染物治理可以協(xié)同推進(jìn)，而發(fā)展并推廣低排放、低成本的綠色技術(shù)，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，也有利于減污降碳協(xié)同，從而推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。
2.5 深度脫碳技術(shù)面臨可行性挑戰(zhàn)
實現(xiàn)碳中和面臨3個方面的挑戰(zhàn)：從科技創(chuàng)新角度來看，需要研發(fā)和利用低碳、零碳、負(fù)碳技術(shù)，但各類技術(shù)系統(tǒng)集成難、成本昂貴，目前的成熟度不夠，亟需系統(tǒng)性的技術(shù)創(chuàng)新；從能源系統(tǒng)角度來看，通過以化石能源為主向以可再生能源為主的能源體系轉(zhuǎn)變，才能實現(xiàn)能源體系的凈零排放；從脫碳成本角度來看，可再生能源電力可為約50%人類活動溫室氣體排放低成本脫碳，年度減排成本約為2200億美元。如果要達(dá)到75%脫碳，則年成本可能超過1萬億美元。
碳捕集、利用與封存（carbon capture，utilization and storage，CCUS）技術(shù)和電化學(xué)儲能等新型儲能技術(shù)分別作為實現(xiàn)化石能源規(guī)模化低碳利用和非化石能源大規(guī)模開發(fā)利用的關(guān)鍵支撐技術(shù)，其成本變化將直接影響脫碳成本。對于CCUS技術(shù)，除裝置本身投入和運行維護(hù)成本較高外，目前CO2較高的運輸成本和環(huán)境影響的不確定性及二次排放的風(fēng)險也制約著CCUS技術(shù)的進(jìn)一步推廣應(yīng)用，尚無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。對于新型儲能技術(shù)，目前中國主要以鋰電池儲能為主，受上游原材料漲價及新能源汽車動力電池需求持續(xù)高速增長等因素的影響，鋰電池儲能成本下降壓力增大，經(jīng)濟(jì)性不足問題亟待解決。
3.“雙碳”目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)與實現(xiàn)基礎(chǔ)
3.1 面臨的挑戰(zhàn)
3.1.1 中國碳排放仍處于增長階段
當(dāng)前，中國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一次能源及電力需求將持續(xù)增長，碳排放也將處于增長階段。從碳排放總量看，近年來歐盟排放明顯下降，美國、日本等發(fā)達(dá)國家排放基本保持穩(wěn)定，中國、印度等發(fā)展中國家排放持續(xù)快速增加。從人均碳排放量來看，發(fā)達(dá)國家穩(wěn)中有降，中國持續(xù)增加，已高于世界水平，但仍遠(yuǎn)低于美國水平。若考慮歷史人均累計碳排放量，1850—2021年期間中國歷史人均累計碳排放量約為197 t/人，遠(yuǎn)低于加拿大（1751 t/人）、美國（1547 t/人）、澳大利亞（1388 t/人）、英國（1100 t/人）等發(fā)達(dá)國家的水平（見圖2）。
圖2 世界主要國家1850—2021年人均累計碳排放
Fig.2 Accumulated per capita carbon emissions of major countries in the world from 1850 to 2021
制造業(yè)是實體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是國家經(jīng)濟(jì)命脈所系。雖然中國制造業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)率高于全球平均水平，但是與資源國的原料開采和發(fā)達(dá)國家的高端制造業(yè)相比，中國主要承擔(dān)的加工制造環(huán)節(jié)能源資源消耗強(qiáng)度更大、單位GDP碳排放量更高。整體來說，中國制造業(yè)處于全球價值鏈中低端，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)降低碳排放強(qiáng)度的難度要遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國家[14]。
3.1.2 中國的資源稟賦和能源結(jié)構(gòu)難以滿足低碳發(fā)展要求
“富煤、貧油、少氣”是中國能源資源稟賦基本特征，石油、天然氣對外依存度較高，雖然進(jìn)口來源較為多元，但是主要集中在部分政治不穩(wěn)定區(qū)域，且比較依賴海上運輸通道。雖然中國風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)目前穩(wěn)居世界第一，但是新能源等非化石能源消費占比仍然偏低，短期內(nèi)中國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)不會改變。
能源發(fā)展同樣離不開礦產(chǎn)資源的保障。因為新能源需要一定的載體轉(zhuǎn)換成二次能源，如太陽能電池板、風(fēng)力渦輪機(jī)等，這些載體本身需要大量的礦產(chǎn)資源（見圖3），所以與傳統(tǒng)能源相比，新能源對礦產(chǎn)資源的依賴更強(qiáng)、需求更大。確保關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定供應(yīng)成為推動清潔低碳發(fā)展和保障能源安全新的關(guān)鍵所在。目前中國部分關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供需形式較為嚴(yán)峻，鋰、鎳、鈷、銅等國內(nèi)資源儲量占全球比重均低于20%，主要依賴進(jìn)口。
圖3 新能源產(chǎn)業(yè)上游重要礦產(chǎn)資源需求量占比情況
Fig.3 The proportion of important mineral resource demand in the upstream of the new energy industry
3.1.3 中國碳達(dá)峰和碳中和實現(xiàn)年份間距明顯小于發(fā)達(dá)國家
不同國家推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的進(jìn)度有所不同，從目標(biāo)年來看，歐盟、美國、日本等大部分國家和經(jīng)濟(jì)體提出在2050年實現(xiàn)碳中和目標(biāo)；從時間跨度來看，世界各國從碳達(dá)峰到實現(xiàn)碳中和平均需要50年以上。歐美主要發(fā)達(dá)國家碳排放隨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實現(xiàn)自然達(dá)峰，在經(jīng)歷了漫長的平臺期后開始緩慢下降，且得益于其能源強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度的降低，已經(jīng)實現(xiàn)GDP增長和CO2排放脫鉤。當(dāng)前，中國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，碳排放與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在較強(qiáng)的耦合關(guān)系，一次能源消費與碳排放將繼續(xù)保持一定增長。中國宣布從碳達(dá)峰到碳中和的間隔時間為30年，不足歐盟從碳達(dá)峰到承諾碳中和時間間隔的一半，中國需要用最短的時間完成全球最高碳排放強(qiáng)度降幅。
3.1.4 技術(shù)儲備和低碳技術(shù)能力不足
在政策支持和技術(shù)進(jìn)步的共同作用下，中國水能、風(fēng)能、太陽能等可再生能源行業(yè)發(fā)展迅猛，電動汽車、儲能、氫能等產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但面向“雙碳”目標(biāo)仍存在諸多挑戰(zhàn)。
水能方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)約束下水電工程開發(fā)建設(shè)難度不斷增大。新能源方面，產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系存在不足，在集成電路設(shè)計、封裝檢測以及軟件開發(fā)等環(huán)節(jié)落后于世界頂尖水平，碳化硅等器件與國外存在技術(shù)代際差距，功率半導(dǎo)體供應(yīng)鏈被國外廠商壟斷。氫能方面，典型應(yīng)用場景成本偏高，綠氫制取技術(shù)效率較低，高壓儲氫設(shè)備、氫燃料電池等技術(shù)與國外相比存在較大差距。新型儲能除成本偏高外，如何滿足長時儲能需求、進(jìn)一步提升安全性也是亟待解決的問題。
3.2 中國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的基礎(chǔ)
作為一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革，“雙碳”工作具有鮮明的系統(tǒng)性和深刻的變革性，需要各領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)、各方面協(xié)同發(fā)力。習(xí)近平總書記關(guān)于“雙碳”問題的一系列重要論述，為正確認(rèn)識和把握碳達(dá)峰碳中和指明了前進(jìn)方向、提供了正確的思想理論保障。
在中國共產(chǎn)黨的有力領(lǐng)導(dǎo)下，中國創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡。能源發(fā)展方面，多年來中國以改革創(chuàng)新為動力，有序推進(jìn)各項體制機(jī)制改革，成為世界能源生產(chǎn)、消費第一大國。這充分證明了在社會主義制度和黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國具備強(qiáng)大的組織動員能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和貫徹執(zhí)行能力，能夠有效發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，既具備從國情出發(fā)掌握政策主動的宏觀調(diào)控優(yōu)勢，應(yīng)對市場失靈等各類風(fēng)險挑戰(zhàn)，也可以通過放管結(jié)合，釋放市場競爭發(fā)展模式下不同主體的創(chuàng)新發(fā)展活力。
黨的十八大以來，中國以年均3%的能源消費增速支撐了年均6.2%的經(jīng)濟(jì)增長，2022年全國單位GDP能耗比2012年累計降低26.4%，年均下降3.3%，相當(dāng)于節(jié)約和少用標(biāo)準(zhǔn)煤14億t，減少CO2排放38億t，對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展起到了積極推動作用，也有力支撐了碳排放強(qiáng)度下降，成為全球能耗強(qiáng)度降低最快的國家。中國從“十二五”開始實施碳排放強(qiáng)度控制，促進(jìn)了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和對外承諾的應(yīng)對氣候變化目標(biāo)的實現(xiàn)。2022年全國碳排放強(qiáng)度比2011年降低34.4%，減少CO2排放62億t，相當(dāng)于節(jié)約和少用標(biāo)準(zhǔn)煤23億t。2022年全國碳排放強(qiáng)度比2005年降低48.4%，超過了向國際社會承諾的降低40%~45%的目標(biāo)，基本扭轉(zhuǎn)了CO2排放快速增長的局面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“含金量”和“含綠量”顯著提升。
4.推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵舉措
實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要推動經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深層次變革，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等多方面，切實解決好發(fā)展與減排的關(guān)系、整體與局部的關(guān)系、短期與長期的關(guān)系、減排與能源安全的關(guān)系、減緩與適應(yīng)氣候變化的關(guān)系，推動經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。
4.1 推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化
以建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源體系和新型電力系統(tǒng)為著力點，深入推進(jìn)能源革命。嚴(yán)格控制化石能源消費，積極推進(jìn)既有煤電機(jī)組改造升級，在實現(xiàn)煤炭消費增長控制的基礎(chǔ)上，逐步減少煤炭使用量，保持石油消費處于合理區(qū)間，有序引導(dǎo)天然氣消費。堅定推進(jìn)能源清潔低碳發(fā)展，因地制宜開發(fā)水能，安全有序發(fā)展核電，積極發(fā)展多種類型清潔能源，不斷提高非化石能源消費比重。加快推進(jìn)抽水蓄能和新型儲能的規(guī)?；瘧?yīng)用，統(tǒng)籌推進(jìn)氫能全環(huán)節(jié)發(fā)展等方式，進(jìn)一步提高可再生能源的消納能力。
4.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)重點領(lǐng)域節(jié)能
針對工業(yè)部門的碳排放，要分類施策、持續(xù)推進(jìn)碳排放量控制，通過落后產(chǎn)能的淘汰、過剩產(chǎn)能的化解、存量產(chǎn)能的優(yōu)化、高耗能行業(yè)新增產(chǎn)能的嚴(yán)格控制等多種手段，深入推進(jìn)傳統(tǒng)高耗能行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等發(fā)展。針對建筑部門的碳排放，城鄉(xiāng)建設(shè)要落實綠色低碳發(fā)展要求。一方面，加快推進(jìn)既有建筑節(jié)能降碳更新改造，持續(xù)提升新建建筑能效水平；另一方面，合理控制新增建設(shè)規(guī)模增長，并利用智能化手段提升建筑和基礎(chǔ)設(shè)施運行管理水平。針對交通部門的碳排放，隨著城鎮(zhèn)化和居民生活水平的持續(xù)提升，未來仍將呈增長趨勢。要加快形成綠色低碳、多元立體的運輸方式，優(yōu)先發(fā)展公共交通等綠色出行方式，打造節(jié)能低碳交通運輸體系，建設(shè)換電站、充電站等綠色交通基礎(chǔ)設(shè)施。
4.3 加快技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，推廣節(jié)能降碳產(chǎn)品設(shè)備
更好地發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，建立以企業(yè)為主體、以市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，加快節(jié)能降碳技術(shù)研發(fā)和示范應(yīng)用，同時積極布局一批前沿技術(shù)研究。推進(jìn)分布式可再生能源、氫能、規(guī)?；瘍δ?、CCUS等低碳零碳技術(shù)和深度脫碳技術(shù)發(fā)展，實現(xiàn)信息化、智能化、先進(jìn)制造等技術(shù)與節(jié)能降碳技術(shù)的創(chuàng)新融合應(yīng)用。以提升能效為導(dǎo)向建立激勵約束機(jī)制，推廣先進(jìn)高效節(jié)能產(chǎn)品設(shè)備，淘汰落后低效設(shè)備。
4.4 堅持改革創(chuàng)新，完善綠色低碳發(fā)展體制機(jī)制
實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)是多能源品種融合和多發(fā)展要素聚合的過程，涉及全社會重大利益格局的深刻調(diào)整，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，以市場化機(jī)制形成碳排放成本與減碳收益，協(xié)同推進(jìn)全國統(tǒng)一電力市場建設(shè)，借助碳價和電價的有效傳導(dǎo)合理分?jǐn)倻p碳成本，推動碳交易與綠電交易、綠證交易和綠色電力交易與中國核證自愿減排量（China certified emission reduction，CCER）交易的有效銜接，規(guī)避環(huán)境價值的重復(fù)計量。建立完善的綠色金融體系，立足推動能源綠色低碳發(fā)展、安全保障、科技創(chuàng)新等重點任務(wù)實施，完善和落實財稅、金融等各類支持政策，同時充分發(fā)揮政府投資的激勵引導(dǎo)作用，有效帶動激發(fā)社會資本參與綠色投資。
4.5 堅持節(jié)約優(yōu)先，促進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用
提升投入產(chǎn)出效率，降低單位產(chǎn)出的能源資源消耗和碳排放。推動能源清潔高效利用，加大成熟節(jié)能技術(shù)的推廣應(yīng)用，引導(dǎo)高耗能行業(yè)工藝改進(jìn)與轉(zhuǎn)型升級。完善能源消耗總量和強(qiáng)度管控制度，不斷優(yōu)化完善調(diào)控方式，在碳排放雙控基礎(chǔ)能力提升和各項配套制度建立健全基礎(chǔ)上，從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控。強(qiáng)化源頭、過程和末端的全過程管控，推行用能預(yù)算管理制度，對高耗能行業(yè)新建或改建擴(kuò)建項目實施產(chǎn)能、用能減量置換，加快淘汰落后產(chǎn)能和過剩產(chǎn)能。加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察，建立跨部門、跨地區(qū)聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，提升對違法用能行為的懲治力度。通過開展形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳教育活動，增強(qiáng)全民節(jié)約意識和生態(tài)環(huán)保意識，促進(jìn)全社會共同參與節(jié)能降碳。
4.6 加強(qiáng)生態(tài)資源保護(hù)，鞏固和提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力
科學(xué)劃定并嚴(yán)守森林、草原、濕地等生態(tài)保護(hù)紅線，穩(wěn)定現(xiàn)有生態(tài)資源的固碳作用，同時推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，提升土地利用效率，減少生態(tài)空間占用。持續(xù)科學(xué)推進(jìn)國土綠化，加強(qiáng)生態(tài)資源保護(hù)和修復(fù)，開展退化土地綜合治理，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量。通過建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制體現(xiàn)碳匯價值，探索碳匯項目參與全國碳排放權(quán)交易。堅持適應(yīng)與減緩并重，在減少碳排放的同時，持續(xù)提升社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化、防范氣候風(fēng)險與應(yīng)對極端災(zāi)害等方面的能力。
4.7 加強(qiáng)國際合作，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系
積極參與應(yīng)對氣候變化國際談判并廣泛開展合作，堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，堅持以發(fā)展中國家定位主動參與全球氣候和環(huán)境治理，努力維護(hù)中國發(fā)展權(quán)益，推動構(gòu)建綠色低碳發(fā)展人類命運共同體。要充分發(fā)揮中國在清潔能源領(lǐng)域的發(fā)展優(yōu)勢，主動開展科技、人才交流合作，積極推動中國清潔能源領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)的國際傳播與互認(rèn)，形成以清潔能源發(fā)展為主的地區(qū)能源合作機(jī)制，并提供爭議解決機(jī)制等公共產(chǎn)品。
5.結(jié)語
實現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是中國向世界作出的莊嚴(yán)承諾，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，時間緊、任務(wù)重。推進(jìn)“雙碳”工作和能源轉(zhuǎn)型發(fā)展需要以節(jié)能降碳為重要抓手，在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)上，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，兼顧安全保障、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障等多重目標(biāo)。
