中國儲能網(wǎng)訊：大力發(fā)展可再生能源，是我國調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、建設(shè)新型能源體系的主戰(zhàn)場，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、碳達峰碳中和目標的必然選擇。當前我國可再生能源保持穩(wěn)步增長的良好勢頭，截至2024年底，我國光伏和風電總裝機規(guī)模突破14億千瓦，提前6年實現(xiàn)2030年風電、太陽能總裝機容量達12億千瓦的目標。但我國可再生能源立法體系分散、效力不強、銜接缺失，未能及時跟上產(chǎn)業(yè)發(fā)展快軌。國際上，美國、歐盟、德國、日本等都把可再生能源專門立法作為保障能源戰(zhàn)略推進的重點任務，進行了豐富實踐。
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典型國家和地區(qū)可再生能源立法歷程
美國：統(tǒng)籌能源安全，推出多元化政策激勵和管制工具
1 起步階段（1970—1989年）
受石油危機和三哩島核事故影響，美國把可再生能源作為穩(wěn)定能源供給的補充措施，在20世紀80年代出臺太陽能、風能、生物質(zhì)能、地熱能等法案，對技術(shù)發(fā)展和激勵措施做出詳細規(guī)定。
2 強化階段（1990—1999年）
在氣候變化和海灣戰(zhàn)爭等因素影響下，美國在1992年頒布《能源政策法》，制定稅收優(yōu)惠、技術(shù)推廣和營銷戰(zhàn)略等措施。
3 改革階段（2000—2019年）
21世紀初，為保障國家能源安全，先后出臺《2005年能源政策法》《國家能源獨立和安全法》（2007年）和《2009年復蘇和再投資法案》，可再生能源發(fā)展規(guī)模持續(xù)擴大。
4 凈零階段（2020年至今）
美國《2050年凈零排放長期戰(zhàn)略》制定2035年實現(xiàn)零碳電力、2050年前實現(xiàn)凈零排放目標，將可再生能源作為實現(xiàn)能源戰(zhàn)略的重要因素。隨著特朗普當選為新一屆總統(tǒng)，盡管撤銷清潔能源刺激政策，但也重視清潔能源的經(jīng)濟效益。
圖1 1970—2024年美國可再生能源相關(guān)立法發(fā)展歷程
歐盟：緊扣時代規(guī)律，持續(xù)強化法律約束力、穩(wěn)健性和協(xié)調(diào)性
1 戰(zhàn)略雛形階段（1990—2000年）
1996年，歐盟《未來的能源：可再生能源》白皮書首次提出可再生能源行動框架，雖不具有約束力，但在財政、上網(wǎng)電價、監(jiān)管等方面進行先行先試。
2 局部探索階段（2000—2008年）
歐盟分別于2001年、2003年出臺“可再生能源電力指令”（RES-E）、“生物燃料指令”（RES-T）以促進可再生能源電力消費，但法律框架松散、約束力不強導致內(nèi)部市場壁壘。
3 約束強化階段（2009—2018年）
2009年，歐盟首次出臺《可再生能源指令》（RED）單行綜合法，集成電力、供熱/制冷、建筑、交通等領(lǐng)域確立可再生能源法律框架，并于2018年修訂制定新的可再生能源消費目標。
4 深化調(diào)整階段（2019年至今）
2019年，《歐洲綠色協(xié)議》制定2050年碳中和目標路徑。2022年，歐盟出臺“REPowerEU能源計劃”，將可再生能源作為實現(xiàn)能源戰(zhàn)略自主的三大舉措之一。2023年，歐盟修訂《可再生能源指令》（RED III），將2030年可再生能源目標提高至45%。
圖2 1990年以來歐盟可再生能源相關(guān)立法發(fā)展歷程
德國：堅定能源轉(zhuǎn)型，重視法律的前瞻性、科學性和操作性
1 起步階段（1990—1999年）
1991年，德國頒布了首個可再生能源相關(guān)法律“電力輸送法，推動當時德國風電快速發(fā)展為全球第一大生產(chǎn)國，但由于缺乏對其他種類可再生能源的規(guī)定最終失效。
2 發(fā)展階段（2000—2010年）
2000年，德國制定第一部專門的《可再生能源法》（EEG），并先后于2004年、2009年、2012年、2014年、2017年、2021年、2023年修訂7次EEG，及時解決可再生能源發(fā)展中出現(xiàn)的問題。
3 優(yōu)化階段（2011—2017年）
隨著德國確立“棄核、退煤”能源政策路線，德國逐步明確總量目標制度，取消固定上網(wǎng)電價，采用招標制度加快市場化發(fā)展。
4 成熟階段（2018年至今）
2021年，德國將碳中和目標期限提前至2045年。2023年再次對EEG進行全面修訂，強調(diào)可再生能源已成為國家安全問題，確保其優(yōu)先發(fā)展地位，取消光伏等領(lǐng)域目標上限。
圖3 1990年以來德國《可再生能源法》發(fā)展歷程
日本：政策先行，立法保障，注重嚴謹性、實用性和針對性
1 雛形期（1970—1990年）
受石油危機影響，日本先后制定實施發(fā)展新能源的“陽光計劃”“月光計劃”“新陽光計劃”等，成立新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機構(gòu)（NEDO）。
2 發(fā)展期（1991—1999年）
1994年，日本內(nèi)閣通過“新能源推廣大綱”，并于1997年出臺首部可再生能源單行法——《促進新能源利用的特別措施法》。
3 調(diào)整期（2000—2019年）
2002年，日本出臺國家層面《能源政策基本法》，并從2003年開始每隔4年制定《能源基本計劃》。2003年，日本修訂《促進新能源利用的特別措施法》，并通過“新能源電力法”，提出可再生能源配額制度，規(guī)定電力企業(yè)并網(wǎng)消納義務。
4 全面推進期（2020年至今）
2020年，日本政府制定《2050年碳中和綠色增長戰(zhàn)略》，并引入上網(wǎng)電價溢價（FIP）制度，進一步為可再生能源發(fā)展消除政策障礙。
圖4 1970年以來日本可再生能源相關(guān)立法發(fā)展歷程
小結(jié)：立法工作趨向更全面、更系統(tǒng)、可操作
各國可再生能源立法與保障能源安全緊密相連，緊扣立法工作大致分為4個階段。
起步期（1970—1990年）：主要應對石油危機沖擊，著力尋求穩(wěn)定、廉價、清潔的替代能源，主要通過綜合性立法和政策，從消費層面進行促進可再生能源使用。
探索期（1990—2000年）：溫室氣體排放問題引起了國際社會的廣泛關(guān)注，各國開始啟動建制化的可再生能源立法，重點推動電力、交通等領(lǐng)域的推廣利用。
優(yōu)化期（2000—2018年）：《巴黎協(xié)定》全球性氣候治理機制的建立，推動國際可再生能源政策取向逐步從局部領(lǐng)域替代發(fā)展為全局系統(tǒng)部署，各國出臺系統(tǒng)性可再生能源法律，并及時修訂不適用條款或與其他法律存在沖突等情況。
凈零期（2019年至今）：全球能源轉(zhuǎn)型邁向碳中和新階段，地緣博弈、經(jīng)濟復蘇、科技革命等諸多因素疊加，各國均將可再生能源作為保障能源安全的優(yōu)先事項，從市場改革、監(jiān)管機制、簡化審批等方面對可再生能源法律進行調(diào)整。
表1 美國、歐盟、德國、日本可再生能源相關(guān)立法演進
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我國可再生能源法律體系的國際比較
我國《可再生能源法》起步較晚，2006年正式施行，現(xiàn)行法為2009年的修訂版本，對相關(guān)主體責任、技術(shù)規(guī)范、價格機制、激勵措施等均作了明確規(guī)定，但顯然已不適配當前我國可再生能源“超常規(guī)增長”并由增量主體向供應主體的新階段特征。與國際做法相比，我國可再生能源立法偏向于框架性和原則性，操作性不強。
表2 我國可再生能源法律體系的國際比較
1 法律基礎(chǔ)框架設(shè)計不全面，不適用于可再生能源快速發(fā)展的趨勢
我國《能源法》明確優(yōu)先開發(fā)利用可再生能源，需在《可再生能源法》中進一步細化，且關(guān)于可再生能源發(fā)展路徑有待深化。我國可再生能源的定義范圍相對滯后，已不適應新階段發(fā)展特征?？稍偕茉吹拇笠?guī)模發(fā)展對綠氫、綠氨等新興技術(shù)需求日益增加，歐盟、德國修法均作出了明確規(guī)定，而我國《能源法》對市場份額較小的新興技術(shù)有待進一步細化。法律缺少總量目標和發(fā)展路徑條款，具體規(guī)劃依靠部門規(guī)章政策落實，其穩(wěn)定性和強制性較弱。
2 開發(fā)利用的系統(tǒng)保障條款有待加強和完善
我國《可再生能源法》對主體責任義務、財政支持等均做了明確規(guī)定，但開發(fā)利用保障還存在不足。資源要素具體規(guī)范相對抽象，對可再生能源開發(fā)所需相關(guān)土地、水域等的限制許可規(guī)定并不清晰?？稍偕茉措娏Σ⒕W(wǎng)保障相關(guān)法律指導或引導作用不強，盡管我國設(shè)置全額保障性收購制度，但缺乏相對統(tǒng)一的標準體系，對電網(wǎng)企業(yè)強制性義務機制不完善。隨著設(shè)備使用壽命臨近和技術(shù)持續(xù)迭代，我國風電、光伏設(shè)備將迎來退役潮，循環(huán)利用相關(guān)條款缺失。
3 可再生能源應用場景創(chuàng)新條款時效滯后
我國《可再生能源法》中“推廣與應用”條款設(shè)置并網(wǎng)發(fā)電、太陽能系統(tǒng)、農(nóng)村地區(qū)開發(fā)利用等規(guī)定，顯然與當前可再生能源大規(guī)模應用趨勢不匹配，而且支持新興技術(shù)發(fā)展內(nèi)容欠缺，如綠氫、靈活儲能、數(shù)字技術(shù)等。
4 市場化機制有待健全
我國上網(wǎng)電價主要采取政府定價方式，仍依賴政府補貼，市場競爭力不強。相較于歐盟、德國、日本，我國法律沒有對配額制、競拍電價、招標等機制作出明確規(guī)定。對于全國可再生能源統(tǒng)一大市場缺乏系統(tǒng)性指導規(guī)范，仍難以破除行業(yè)壟斷和區(qū)域壁壘等情況。
5 科技創(chuàng)新相關(guān)內(nèi)容缺乏操作性
我國《可再生能源法》中科學技術(shù)相關(guān)條款主要為宏觀層面指導性規(guī)定，缺乏資金和要素投入保障等具體操作性內(nèi)容。
6 與其他相關(guān)法律銜接協(xié)同不足
一方面沒有充分考慮到我國資源稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的地域差異性，另一方面與生態(tài)保護、土地保護等可能出現(xiàn)沖突的情況并未做出明確界定。
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有關(guān)建議
1 理順《可再生能源法》立法框架邏輯，更新相關(guān)概念內(nèi)涵，科學論證制定可行可操作的路徑規(guī)劃
根據(jù)基本法《能源法》相關(guān)條款，在《可再生能源法》中進一步明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，適應能源轉(zhuǎn)型新形勢局。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，及時修訂可再生能源定義范圍和標準，增加綠氫、儲能等，細化太陽能（光熱、光伏）、海洋能（潮汐能、鹽差能等）技術(shù)范圍，規(guī)范生物質(zhì)能開發(fā)邊界?？茖W論證提出“雙碳”目標框架下可再生能源指導性目標，以及太陽能（光熱和光伏）、風電（海上和陸上）等技術(shù)領(lǐng)域的分階段目標。
2 加強開發(fā)利用過程的機制保障
正確處理可再生能源發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，對納入國家規(guī)劃的開發(fā)項目給予土地、水域、海域等資源保障。制定科學合理的考核機制，完善可再生能源目標引導及消納責任權(quán)重考核機制，推動可再生能源開發(fā)利用總量目標與國家相關(guān)發(fā)展規(guī)劃的銜接。完善全額保障性收購制度，明確電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶的消納主體責任，進一步激發(fā)電力企業(yè)的積極性。增加廢舊設(shè)備拆卸和循環(huán)利用條款，明確設(shè)備拆卸和回收管理機構(gòu)、責任主體及實施標準等。健全法律監(jiān)測評估機制，明確法律監(jiān)督和執(zhí)法檢查的跟蹤監(jiān)測、評估、反饋及調(diào)整機制。
3 推動可再生能源的應用場景創(chuàng)新
設(shè)置專門條款推動新興技術(shù)的應用創(chuàng)新，支持鼓勵有條件、有基礎(chǔ)地區(qū)規(guī)劃建設(shè)試點示范區(qū)，探索可再生能源技術(shù)開發(fā)、生產(chǎn)制造和消費應用新模式。促進可再生能源綜合能源系統(tǒng)建設(shè)，促進與供熱、供氣等多品種能源互聯(lián)互通；進一步明確生物質(zhì)能靈活調(diào)峰作用，納入氫能、儲能及基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)內(nèi)容；細化可再生能源在工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)林等部門的融合應用。
4 完善市場化發(fā)展機制，推動建設(shè)全國統(tǒng)一大市場
加快推動可再生能源電力補貼退坡機制，有序?qū)嵤┡漕~制、綠電、碳交易等激勵制度，逐步實現(xiàn)發(fā)電平價上網(wǎng)。堅持全國“一盤棋”統(tǒng)攬全局，明確政府、企業(yè)、用戶等各方主體的權(quán)責義務，規(guī)范財政補貼、稅收、金融等宏觀調(diào)控措施，避免地區(qū)惡性競爭。
5 強化可再生能源科技創(chuàng)新保障機制
引導支持先進技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新與商業(yè)化，明確關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)、數(shù)字化、電氣化等領(lǐng)域資金和政策扶持條款，增加氫能、新型儲能、熱泵、多能融合等技術(shù)條款，推動可再生能源技術(shù)場景應用。確立可再生能源技術(shù)創(chuàng)新的收益保障制度，在政府研發(fā)投入基礎(chǔ)上，規(guī)范市場研發(fā)投資引導和風險防范機制，進一步引導社會資本、外國資本等。
6 加強與其他能源法律體系的銜接
根據(jù)《能源法》《氣候保護法》等，同步調(diào)整《可再生能源法》的相關(guān)條款，明確解決相關(guān)法律條文出現(xiàn)沖突情況下的指導性依據(jù)。引導地方政府因地制宜出臺更加具體的監(jiān)管條例，支持行業(yè)協(xié)會制定科學規(guī)范的標準體系。
