中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：大力發(fā)展可再生能源，是我國(guó)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、建設(shè)新型能源體系的主戰(zhàn)場(chǎng)，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的必然選擇。當(dāng)前我國(guó)可再生能源保持穩(wěn)步增長(zhǎng)的良好勢(shì)頭，截至2024年底，我國(guó)光伏和風(fēng)電總裝機(jī)規(guī)模突破14億千瓦，提前6年實(shí)現(xiàn)2030年風(fēng)電、太陽(yáng)能總裝機(jī)容量達(dá)12億千瓦的目標(biāo)。但我國(guó)可再生能源立法體系分散、效力不強(qiáng)、銜接缺失，未能及時(shí)跟上產(chǎn)業(yè)發(fā)展快軌。國(guó)際上，美國(guó)、歐盟、德國(guó)、日本等都把可再生能源專(zhuān)門(mén)立法作為保障能源戰(zhàn)略推進(jìn)的重點(diǎn)任務(wù)，進(jìn)行了豐富實(shí)踐。
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典型國(guó)家和地區(qū)可再生能源立法歷程
美國(guó)：統(tǒng)籌能源安全，推出多元化政策激勵(lì)和管制工具
1 起步階段（1970—1989年）
受石油危機(jī)和三哩島核事故影響，美國(guó)把可再生能源作為穩(wěn)定能源供給的補(bǔ)充措施，在20世紀(jì)80年代出臺(tái)太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿确ò福瑢?duì)技術(shù)發(fā)展和激勵(lì)措施做出詳細(xì)規(guī)定。
2 強(qiáng)化階段（1990—1999年）
在氣候變化和海灣戰(zhàn)爭(zhēng)等因素影響下，美國(guó)在1992年頒布《能源政策法》，制定稅收優(yōu)惠、技術(shù)推廣和營(yíng)銷(xiāo)戰(zhàn)略等措施。
3 改革階段（2000—2019年）
21世紀(jì)初，為保障國(guó)家能源安全，先后出臺(tái)《2005年能源政策法》《國(guó)家能源獨(dú)立和安全法》（2007年）和《2009年復(fù)蘇和再投資法案》，可再生能源發(fā)展規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。
4 凈零階段（2020年至今）
美國(guó)《2050年凈零排放長(zhǎng)期戰(zhàn)略》制定2035年實(shí)現(xiàn)零碳電力、2050年前實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)，將可再生能源作為實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略的重要因素。隨著特朗普當(dāng)選為新一屆總統(tǒng)，盡管撤銷(xiāo)清潔能源刺激政策，但也重視清潔能源的經(jīng)濟(jì)效益。
圖1 1970—2024年美國(guó)可再生能源相關(guān)立法發(fā)展歷程
歐盟：緊扣時(shí)代規(guī)律，持續(xù)強(qiáng)化法律約束力、穩(wěn)健性和協(xié)調(diào)性
1 戰(zhàn)略雛形階段（1990—2000年）
1996年，歐盟《未來(lái)的能源：可再生能源》白皮書(shū)首次提出可再生能源行動(dòng)框架，雖不具有約束力，但在財(cái)政、上網(wǎng)電價(jià)、監(jiān)管等方面進(jìn)行先行先試。
2 局部探索階段（2000—2008年）
歐盟分別于2001年、2003年出臺(tái)“可再生能源電力指令”（RES-E）、“生物燃料指令”（RES-T）以促進(jìn)可再生能源電力消費(fèi)，但法律框架松散、約束力不強(qiáng)導(dǎo)致內(nèi)部市場(chǎng)壁壘。
3 約束強(qiáng)化階段（2009—2018年）
2009年，歐盟首次出臺(tái)《可再生能源指令》（RED）單行綜合法，集成電力、供熱/制冷、建筑、交通等領(lǐng)域確立可再生能源法律框架，并于2018年修訂制定新的可再生能源消費(fèi)目標(biāo)。
4 深化調(diào)整階段（2019年至今）
2019年，《歐洲綠色協(xié)議》制定2050年碳中和目標(biāo)路徑。2022年，歐盟出臺(tái)“REPowerEU能源計(jì)劃”，將可再生能源作為實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略自主的三大舉措之一。2023年，歐盟修訂《可再生能源指令》（RED III），將2030年可再生能源目標(biāo)提高至45%。
圖2 1990年以來(lái)歐盟可再生能源相關(guān)立法發(fā)展歷程
德國(guó)：堅(jiān)定能源轉(zhuǎn)型，重視法律的前瞻性、科學(xué)性和操作性
1 起步階段（1990—1999年）
1991年，德國(guó)頒布了首個(gè)可再生能源相關(guān)法律“電力輸送法，推動(dòng)當(dāng)時(shí)德國(guó)風(fēng)電快速發(fā)展為全球第一大生產(chǎn)國(guó)，但由于缺乏對(duì)其他種類(lèi)可再生能源的規(guī)定最終失效。
2 發(fā)展階段（2000—2010年）
2000年，德國(guó)制定第一部專(zhuān)門(mén)的《可再生能源法》（EEG），并先后于2004年、2009年、2012年、2014年、2017年、2021年、2023年修訂7次EEG，及時(shí)解決可再生能源發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題。
3 優(yōu)化階段（2011—2017年）
隨著德國(guó)確立“棄核、退煤”能源政策路線，德國(guó)逐步明確總量目標(biāo)制度，取消固定上網(wǎng)電價(jià)，采用招標(biāo)制度加快市場(chǎng)化發(fā)展。
4 成熟階段（2018年至今）
2021年，德國(guó)將碳中和目標(biāo)期限提前至2045年。2023年再次對(duì)EEG進(jìn)行全面修訂，強(qiáng)調(diào)可再生能源已成為國(guó)家安全問(wèn)題，確保其優(yōu)先發(fā)展地位，取消光伏等領(lǐng)域目標(biāo)上限。
圖3 1990年以來(lái)德國(guó)《可再生能源法》發(fā)展歷程
日本：政策先行，立法保障，注重嚴(yán)謹(jǐn)性、實(shí)用性和針對(duì)性
1 雛形期（1970—1990年）
受石油危機(jī)影響，日本先后制定實(shí)施發(fā)展新能源的“陽(yáng)光計(jì)劃”“月光計(jì)劃”“新陽(yáng)光計(jì)劃”等，成立新能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)（NEDO）。
2 發(fā)展期（1991—1999年）
1994年，日本內(nèi)閣通過(guò)“新能源推廣大綱”，并于1997年出臺(tái)首部可再生能源單行法——《促進(jìn)新能源利用的特別措施法》。
3 調(diào)整期（2000—2019年）
2002年，日本出臺(tái)國(guó)家層面《能源政策基本法》，并從2003年開(kāi)始每隔4年制定《能源基本計(jì)劃》。2003年，日本修訂《促進(jìn)新能源利用的特別措施法》，并通過(guò)“新能源電力法”，提出可再生能源配額制度，規(guī)定電力企業(yè)并網(wǎng)消納義務(wù)。
4 全面推進(jìn)期（2020年至今）
2020年，日本政府制定《2050年碳中和綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略》，并引入上網(wǎng)電價(jià)溢價(jià)（FIP）制度，進(jìn)一步為可再生能源發(fā)展消除政策障礙。
圖4 1970年以來(lái)日本可再生能源相關(guān)立法發(fā)展歷程
小結(jié)：立法工作趨向更全面、更系統(tǒng)、可操作
各國(guó)可再生能源立法與保障能源安全緊密相連，緊扣立法工作大致分為4個(gè)階段。
起步期（1970—1990年）：主要應(yīng)對(duì)石油危機(jī)沖擊，著力尋求穩(wěn)定、廉價(jià)、清潔的替代能源，主要通過(guò)綜合性立法和政策，從消費(fèi)層面進(jìn)行促進(jìn)可再生能源使用。
探索期（1990—2000年）：溫室氣體排放問(wèn)題引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，各國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)建制化的可再生能源立法，重點(diǎn)推動(dòng)電力、交通等領(lǐng)域的推廣利用。
優(yōu)化期（2000—2018年）：《巴黎協(xié)定》全球性氣候治理機(jī)制的建立，推動(dòng)國(guó)際可再生能源政策取向逐步從局部領(lǐng)域替代發(fā)展為全局系統(tǒng)部署，各國(guó)出臺(tái)系統(tǒng)性可再生能源法律，并及時(shí)修訂不適用條款或與其他法律存在沖突等情況。
凈零期（2019年至今）：全球能源轉(zhuǎn)型邁向碳中和新階段，地緣博弈、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、科技革命等諸多因素疊加，各國(guó)均將可再生能源作為保障能源安全的優(yōu)先事項(xiàng)，從市場(chǎng)改革、監(jiān)管機(jī)制、簡(jiǎn)化審批等方面對(duì)可再生能源法律進(jìn)行調(diào)整。
表1 美國(guó)、歐盟、德國(guó)、日本可再生能源相關(guān)立法演進(jìn)
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我國(guó)可再生能源法律體系的國(guó)際比較
我國(guó)《可再生能源法》起步較晚，2006年正式施行，現(xiàn)行法為2009年的修訂版本，對(duì)相關(guān)主體責(zé)任、技術(shù)規(guī)范、價(jià)格機(jī)制、激勵(lì)措施等均作了明確規(guī)定，但顯然已不適配當(dāng)前我國(guó)可再生能源“超常規(guī)增長(zhǎng)”并由增量主體向供應(yīng)主體的新階段特征。與國(guó)際做法相比，我國(guó)可再生能源立法偏向于框架性和原則性，操作性不強(qiáng)。
表2 我國(guó)可再生能源法律體系的國(guó)際比較
1 法律基礎(chǔ)框架設(shè)計(jì)不全面，不適用于可再生能源快速發(fā)展的趨勢(shì)
我國(guó)《能源法》明確優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用可再生能源，需在《可再生能源法》中進(jìn)一步細(xì)化，且關(guān)于可再生能源發(fā)展路徑有待深化。我國(guó)可再生能源的定義范圍相對(duì)滯后，已不適應(yīng)新階段發(fā)展特征?？稍偕茉吹拇笠?guī)模發(fā)展對(duì)綠氫、綠氨等新興技術(shù)需求日益增加，歐盟、德國(guó)修法均作出了明確規(guī)定，而我國(guó)《能源法》對(duì)市場(chǎng)份額較小的新興技術(shù)有待進(jìn)一步細(xì)化。法律缺少總量目標(biāo)和發(fā)展路徑條款，具體規(guī)劃依靠部門(mén)規(guī)章政策落實(shí)，其穩(wěn)定性和強(qiáng)制性較弱。
2 開(kāi)發(fā)利用的系統(tǒng)保障條款有待加強(qiáng)和完善
我國(guó)《可再生能源法》對(duì)主體責(zé)任義務(wù)、財(cái)政支持等均做了明確規(guī)定，但開(kāi)發(fā)利用保障還存在不足。資源要素具體規(guī)范相對(duì)抽象，對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)所需相關(guān)土地、水域等的限制許可規(guī)定并不清晰。可再生能源電力并網(wǎng)保障相關(guān)法律指導(dǎo)或引導(dǎo)作用不強(qiáng)，盡管我國(guó)設(shè)置全額保障性收購(gòu)制度，但缺乏相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)制性義務(wù)機(jī)制不完善。隨著設(shè)備使用壽命臨近和技術(shù)持續(xù)迭代，我國(guó)風(fēng)電、光伏設(shè)備將迎來(lái)退役潮，循環(huán)利用相關(guān)條款缺失。
3 可再生能源應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新條款時(shí)效滯后
我國(guó)《可再生能源法》中“推廣與應(yīng)用”條款設(shè)置并網(wǎng)發(fā)電、太陽(yáng)能系統(tǒng)、農(nóng)村地區(qū)開(kāi)發(fā)利用等規(guī)定，顯然與當(dāng)前可再生能源大規(guī)模應(yīng)用趨勢(shì)不匹配，而且支持新興技術(shù)發(fā)展內(nèi)容欠缺，如綠氫、靈活儲(chǔ)能、數(shù)字技術(shù)等。
4 市場(chǎng)化機(jī)制有待健全
我國(guó)上網(wǎng)電價(jià)主要采取政府定價(jià)方式，仍依賴(lài)政府補(bǔ)貼，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。相較于歐盟、德國(guó)、日本，我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)配額制、競(jìng)拍電價(jià)、招標(biāo)等機(jī)制作出明確規(guī)定。對(duì)于全國(guó)可再生能源統(tǒng)一大市場(chǎng)缺乏系統(tǒng)性指導(dǎo)規(guī)范，仍難以破除行業(yè)壟斷和區(qū)域壁壘等情況。
5 科技創(chuàng)新相關(guān)內(nèi)容缺乏操作性
我國(guó)《可再生能源法》中科學(xué)技術(shù)相關(guān)條款主要為宏觀層面指導(dǎo)性規(guī)定，缺乏資金和要素投入保障等具體操作性?xún)?nèi)容。
6 與其他相關(guān)法律銜接協(xié)同不足
一方面沒(méi)有充分考慮到我國(guó)資源稟賦、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的地域差異性，另一方面與生態(tài)保護(hù)、土地保護(hù)等可能出現(xiàn)沖突的情況并未做出明確界定。
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有關(guān)建議
1 理順《可再生能源法》立法框架邏輯，更新相關(guān)概念內(nèi)涵，科學(xué)論證制定可行可操作的路徑規(guī)劃
根據(jù)基本法《能源法》相關(guān)條款，在《可再生能源法》中進(jìn)一步明確可再生能源優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型新形勢(shì)局。結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)修訂可再生能源定義范圍和標(biāo)準(zhǔn)，增加綠氫、儲(chǔ)能等，細(xì)化太陽(yáng)能（光熱、光伏）、海洋能（潮汐能、鹽差能等）技術(shù)范圍，規(guī)范生物質(zhì)能開(kāi)發(fā)邊界?？茖W(xué)論證提出“雙碳”目標(biāo)框架下可再生能源指導(dǎo)性目標(biāo)，以及太陽(yáng)能（光熱和光伏）、風(fēng)電（海上和陸上）等技術(shù)領(lǐng)域的分階段目標(biāo)。
2 加強(qiáng)開(kāi)發(fā)利用過(guò)程的機(jī)制保障
正確處理可再生能源發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)納入國(guó)家規(guī)劃的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目給予土地、水域、海域等資源保障。制定科學(xué)合理的考核機(jī)制，完善可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)及消納責(zé)任權(quán)重考核機(jī)制，推動(dòng)可再生能源開(kāi)發(fā)利用總量目標(biāo)與國(guó)家相關(guān)發(fā)展規(guī)劃的銜接。完善全額保障性收購(gòu)制度，明確電網(wǎng)企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶(hù)的消納主體責(zé)任，進(jìn)一步激發(fā)電力企業(yè)的積極性。增加廢舊設(shè)備拆卸和循環(huán)利用條款，明確設(shè)備拆卸和回收管理機(jī)構(gòu)、責(zé)任主體及實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)等。健全法律監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，明確法律監(jiān)督和執(zhí)法檢查的跟蹤監(jiān)測(cè)、評(píng)估、反饋及調(diào)整機(jī)制。
3 推動(dòng)可再生能源的應(yīng)用場(chǎng)景創(chuàng)新
設(shè)置專(zhuān)門(mén)條款推動(dòng)新興技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)新，支持鼓勵(lì)有條件、有基礎(chǔ)地區(qū)規(guī)劃建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)，探索可再生能源技術(shù)開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)制造和消費(fèi)應(yīng)用新模式。促進(jìn)可再生能源綜合能源系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)與供熱、供氣等多品種能源互聯(lián)互通；進(jìn)一步明確生物質(zhì)能靈活調(diào)峰作用，納入氫能、儲(chǔ)能及基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)內(nèi)容；細(xì)化可再生能源在工業(yè)、建筑、交通、農(nóng)林等部門(mén)的融合應(yīng)用。
4 完善市場(chǎng)化發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)
加快推動(dòng)可再生能源電力補(bǔ)貼退坡機(jī)制，有序?qū)嵤┡漕~制、綠電、碳交易等激勵(lì)制度，逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)。堅(jiān)持全國(guó)“一盤(pán)棋”統(tǒng)攬全局，明確政府、企業(yè)、用戶(hù)等各方主體的權(quán)責(zé)義務(wù)，規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼、稅收、金融等宏觀調(diào)控措施，避免地區(qū)惡性競(jìng)爭(zhēng)。
5 強(qiáng)化可再生能源科技創(chuàng)新保障機(jī)制
引導(dǎo)支持先進(jìn)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新與商業(yè)化，明確關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)、數(shù)字化、電氣化等領(lǐng)域資金和政策扶持條款，增加氫能、新型儲(chǔ)能、熱泵、多能融合等技術(shù)條款，推動(dòng)可再生能源技術(shù)場(chǎng)景應(yīng)用。確立可再生能源技術(shù)創(chuàng)新的收益保障制度，在政府研發(fā)投入基礎(chǔ)上，規(guī)范市場(chǎng)研發(fā)投資引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)資本、外國(guó)資本等。
6 加強(qiáng)與其他能源法律體系的銜接
根據(jù)《能源法》《氣候保護(hù)法》等，同步調(diào)整《可再生能源法》的相關(guān)條款，明確解決相關(guān)法律條文出現(xiàn)沖突情況下的指導(dǎo)性依據(jù)。引導(dǎo)地方政府因地制宜出臺(tái)更加具體的監(jiān)管條例，支持行業(yè)協(xié)會(huì)制定科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系。
