中國(guó)儲(chǔ)能網(wǎng)訊：2025年10月13日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《可再生能源消費(fèi)最低比重目標(biāo)和可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重制度實(shí)施辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），這是繼2025年1月《中華人民共和國(guó)能源法》實(shí)施后，我國(guó)首次從“消費(fèi)端”與“消納端”雙維度構(gòu)建可再生能源保障體系的重要政策文件，標(biāo)志著中國(guó)可再生能源消納責(zé)任權(quán)重制度從“單一考核”向“系統(tǒng)治理”邁進(jìn)。本文系統(tǒng)梳理該制度的歷史演進(jìn)脈絡(luò)、核心內(nèi)容，對(duì)比分析國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)制度的異同，預(yù)判政策對(duì)未來可再生能源發(fā)展的影響，識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)，為政策落地實(shí)施與行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。
可再生能源消納責(zé)任權(quán)重制度的歷史沿革與主要內(nèi)容
中國(guó)可再生能源消納責(zé)任權(quán)重制度的發(fā)展大致可分為四個(gè)階段：
起步階段（2019年前）：行政補(bǔ)貼為主，消納保障缺失。這一階段，中國(guó)可再生能源發(fā)展主要依賴“固定電價(jià)+電價(jià)附加”的行政補(bǔ)貼模式。
2006年實(shí)施的《可再生能源法》確立了“全額保障性收購(gòu)”原則，對(duì)風(fēng)電、光伏等項(xiàng)目實(shí)行固定上網(wǎng)電價(jià)。這一政策為新能源發(fā)展提供了超過12年的收益保障期（2019年是風(fēng)電的“競(jìng)價(jià)元年”）。該階段通過“以量換價(jià)”的產(chǎn)業(yè)政策極大地激發(fā)了社會(huì)資本投入新能源領(lǐng)域的熱情，也培育出全球最具規(guī)模的新能源制造體系。但規(guī)?；l(fā)展與消納能力不足的矛盾凸顯，同時(shí)，補(bǔ)貼依賴度高，且未明確地方政府與市場(chǎng)主體的消納責(zé)任，導(dǎo)致“重建設(shè)、輕消納”現(xiàn)象普遍。
建立階段（2019~2023年）：2019年成為制度建設(shè)的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)，首次確立權(quán)重考核，聚焦省級(jí)責(zé)任。
2019年5月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號(hào)），首次提出“可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重”與“非水電消納責(zé)任權(quán)重”兩大核心指標(biāo)，明確以省級(jí)行政區(qū)為責(zé)任主體，按年度發(fā)布消納責(zé)任權(quán)重目標(biāo)。
2019~2023年期間，可再生能源新增裝機(jī)年均超1億千瓦，2023年，棄風(fēng)率、棄光率分別降至3.6%、2.8%，但仍存在“權(quán)重分解一刀切”“跨省交易壁壘”等問題，部分省份通過“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”而非市場(chǎng)化方式完成目標(biāo)。
發(fā)展階段（2024~2025年）：隨著“雙碳”目標(biāo)推進(jìn)與《能源法》的實(shí)施，制度開始向“行業(yè)端”延伸。
《關(guān)于2024年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重及有關(guān)事項(xiàng)的通知》首次設(shè)立電解鋁行業(yè)綠色電力消費(fèi)比例目標(biāo)，要求年用電量超50億千瓦時(shí)的電解鋁企業(yè)必須達(dá)標(biāo)。
2025年1月1日，《能源法》明確規(guī)定“國(guó)家建立可再生能源最低消費(fèi)比重目標(biāo)制度”，將消納責(zé)任權(quán)重從“政策要求”上升為“法律義務(wù)”，為制度實(shí)施提供剛性保障。
2025年7月，政策進(jìn)一步將鋼鐵、水泥、多晶硅行業(yè)及國(guó)家樞紐節(jié)點(diǎn)新建數(shù)據(jù)中心納入考核，要求這些行業(yè)2025年綠電消費(fèi)比例不低于25%，2026年起正式考核。
完善階段（2025年10月至今）：雙重考核體系成型，覆蓋非電消費(fèi)，《征求意見稿》的發(fā)布標(biāo)志著制度進(jìn)入“系統(tǒng)完善”階段。
首次構(gòu)建“消費(fèi)端（能源用戶）+消納端（省級(jí)行政區(qū)）”雙重考核體系，同時(shí)將“非電消費(fèi)”（如可再生能源供熱、制氫）納入考核范圍，填補(bǔ)了非電領(lǐng)域消納責(zé)任制度的空白。
2024年，中國(guó)可再生能源發(fā)電量占比已達(dá)31.8%，但非電消費(fèi)占比不足5%，與歐盟（2024年非電消費(fèi)占比12%）存在較大差距，《征求意見稿》的出臺(tái)正是為了推動(dòng)可再生能源從“電力替代”向“全能源替代”延伸。
此次出臺(tái)的《征求意見稿》共7章28條，核心內(nèi)容和主要亮點(diǎn)如下：
雙重考核體系：消費(fèi)端與消納端協(xié)同發(fā)力
可再生能源消費(fèi)最低比重目標(biāo)（消費(fèi)端）適用范圍為所有能源用戶，重點(diǎn)覆蓋年能源消費(fèi)量超10萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的工業(yè)企業(yè)、建筑業(yè)主、交通運(yùn)營(yíng)主體等。
目標(biāo)分為“電力消費(fèi)比重”（如電解鋁企業(yè)2026年不低于30%）與“非電消費(fèi)比重”（如鋼鐵企業(yè)2026年可再生能源供熱占比不低于15%），兩類目標(biāo)需同時(shí)達(dá)標(biāo)。
同時(shí)根據(jù)地區(qū)資源稟賦、行業(yè)特點(diǎn)差異化設(shè)定目標(biāo)，如西北省份非電消費(fèi)目標(biāo)（20%）高于東部省份（12%），高耗能行業(yè)目標(biāo)（30%）高于一般行業(yè)（15%）。
可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重（消納端）：適用范圍為31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。
權(quán)重構(gòu)成中“總量消納權(quán)重”（含水電、風(fēng)電、光伏等所有可再生能源）為約束性指標(biāo)，“非水電消納權(quán)重”（不含水電）為預(yù)期性指標(biāo)，2026年全國(guó)平均總量權(quán)重預(yù)計(jì)為33%、非水電權(quán)重為20%。
考核實(shí)行“五年一考核、年度監(jiān)測(cè)”，前四年未完成的權(quán)重可結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度，但第五年權(quán)重不可結(jié)轉(zhuǎn)，確保規(guī)劃期內(nèi)總體達(dá)標(biāo)。
重點(diǎn)用能行業(yè)管控：“清單管理+動(dòng)態(tài)調(diào)整”
根據(jù)“能耗強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度、行業(yè)規(guī)模”三個(gè)維度確定重點(diǎn)用能行業(yè)清單，2026年，首批覆蓋電解鋁、鋼鐵、水泥、多晶硅、數(shù)據(jù)中心、化工六大行業(yè)。
對(duì)高耗能行業(yè)設(shè)置2~3年過渡期，如水泥行業(yè)2026年目標(biāo)為25%、2028年提升至40%，避免政策“急轉(zhuǎn)彎”對(duì)行業(yè)造成沖擊。
每?jī)赡陮?duì)重點(diǎn)行業(yè)清單及目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估調(diào)整，將新興高耗能行業(yè)（如合成氨、甲醇）適時(shí)納入，同時(shí)對(duì)達(dá)標(biāo)難度大的行業(yè)（如偏遠(yuǎn)地區(qū)鋼鐵企業(yè)）適當(dāng)降低目標(biāo)。
完成方式多樣化：物理消納與市場(chǎng)化交易結(jié)合
電力消費(fèi)完成方式包括自發(fā)自用、綠電直連、綠證綠電交易、跨省跨區(qū)交易等，非電消費(fèi)完成方式包括可再生能源供暖制冷、制氫氨醇、生物質(zhì)能非電利用。
核算與監(jiān)管機(jī)制：全流程透明可追溯
以可再生能源綠色電力證書（由國(guó)家能源局統(tǒng)一核發(fā)）、非電消費(fèi)認(rèn)證證書（由第三方機(jī)構(gòu)出具）為核心核算憑證，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可追溯。
省級(jí)能源主管部門每季度對(duì)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)用能企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，通過“全國(guó)可再生能源消納監(jiān)測(cè)平臺(tái)”實(shí)時(shí)上傳數(shù)據(jù)。
國(guó)家能源局每年3月底前完成上年度考核，考核結(jié)果向社會(huì)公布，并抄送省級(jí)人民政府及相關(guān)行業(yè)主管部門。
國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)政策實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)查處“數(shù)據(jù)造假”“虛假交易”等行為。
嚴(yán)格的處罰措施：激勵(lì)與約束并重
對(duì)未完成目標(biāo)的企業(yè)采取限期整改、失信懲戒、重點(diǎn)監(jiān)管等措施；對(duì)未完成權(quán)重的省份采取補(bǔ)充完成、約談通報(bào)、權(quán)重結(jié)轉(zhuǎn)等措施。
與全球發(fā)達(dá)國(guó)家制度比較
全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家均已建立可再生能源消納保障制度，但因能源結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)機(jī)制不同，制度設(shè)計(jì)存在差異。
美國(guó)可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)（RPS）
美國(guó)采用“州級(jí)主導(dǎo)、聯(lián)邦協(xié)同”的分散式制度框架。
政策體系：截至2025年，全美29個(gè)州（含華盛頓特區(qū)）實(shí)施強(qiáng)制性RPS，16個(gè)州采用更嚴(yán)格的“100%清潔能源標(biāo)準(zhǔn)（CES）”（如加利福尼亞州要求2045年實(shí)現(xiàn)100%清潔能源供電），其余州為自愿性目標(biāo)。
目標(biāo)設(shè)定：州級(jí)目標(biāo)差異化顯著，新英格蘭地區(qū)（如馬薩諸塞州）2030年目標(biāo)為50%，東南部地區(qū)（如佛羅里達(dá)州）目標(biāo)為20%，反映地區(qū)資源稟賦差異。
市場(chǎng)化機(jī)制：以“可再生能源證書（REC）”為核心交易工具，1個(gè)REC對(duì)應(yīng)1兆瓦時(shí)可再生能源電力，企業(yè)可通過購(gòu)買REC完成目標(biāo)。
成本控制：設(shè)置“替代合規(guī)付款（ACP）”機(jī)制，企業(yè)若未完成目標(biāo)，可按固定價(jià)格繳納罰款（如紐約州ACP為25美元/兆瓦時(shí)），避免目標(biāo)無法完成時(shí)的過度沖擊。
歐盟可再生能源指令
歐盟采用“統(tǒng)一目標(biāo)、分散實(shí)施”的集中-分散結(jié)合模式。
目標(biāo)體系：2023年修訂的《可再生能源指令》設(shè)定歐盟層面強(qiáng)制性目標(biāo)是2030年可再生能源占最終能源消費(fèi)比重達(dá)42.5%（努力目標(biāo)45%），同時(shí)分行業(yè)設(shè)定子目標(biāo)。
實(shí)施機(jī)制：各成員國(guó)需制定“國(guó)家可再生能源行動(dòng)計(jì)劃（NREAP）”，明確本國(guó)目標(biāo)分解（如德國(guó)2030年目標(biāo)為65%、波蘭為23%），允許通過“統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)讓”（成員國(guó)間交易超額份額）、“聯(lián)合項(xiàng)目”（跨境合作項(xiàng)目）實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。
監(jiān)管機(jī)制：歐盟委員會(huì)每?jī)赡陮?duì)成員國(guó)進(jìn)行考核，未完成目標(biāo)的成員國(guó)需提交整改計(jì)劃，逾期將面臨歐盟法院訴訟。
與中國(guó)制度相比，相似之處在于一是法律基礎(chǔ)明確。均有明確的法律依據(jù)，確保政策權(quán)威性和執(zhí)行力；二是目標(biāo)導(dǎo)向清晰。均設(shè)定了明確的中長(zhǎng)期目標(biāo)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是靈活機(jī)制完善。均建立了靈活的實(shí)施機(jī)制，提高政策適應(yīng)性；四是監(jiān)管考核嚴(yán)格。均建立了完善的監(jiān)管考核機(jī)制，確保政策落實(shí)。
日本固定價(jià)格收購(gòu)制度（FIT）與溢價(jià)收購(gòu)制度（FIP）
日本可再生能源政策經(jīng)歷了從固定價(jià)格收購(gòu)到溢價(jià)收購(gòu)的轉(zhuǎn)型：
第一階段（2012~2021年）：固定價(jià)格收購(gòu)制度（FIT）。2012年實(shí)施《可再生能源特別措施法》，引入FIT制度，政府設(shè)定各類可再生能源的固定收購(gòu)價(jià)格，對(duì)可再生能源發(fā)電實(shí)行固定價(jià)格收購(gòu)，收購(gòu)期限長(zhǎng)達(dá)20年，保障投資回收，覆蓋風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)能、地?zé)崮艿人锌稍偕茉?，收?gòu)價(jià)格根據(jù)技術(shù)類型和規(guī)模確定，定期調(diào)整。
第二階段（2022年至今）：溢價(jià)收購(gòu)制度（FIP）。2022年，政策開始向FIP制度轉(zhuǎn)型，逐步取代FIT，可再生能源發(fā)電企業(yè)參與電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府提供市場(chǎng)價(jià)格與固定價(jià)格之間的溢價(jià)，建立容量市場(chǎng)，對(duì)調(diào)節(jié)電源給予容量補(bǔ)償，保障系統(tǒng)穩(wěn)定。
澳大利亞可再生能源目標(biāo)（RET）
澳大利亞可再生能源目標(biāo)（RenewableEnergyTarget，RET）是澳大利亞推動(dòng)可再生能源發(fā)展的核心政策。
目標(biāo)設(shè)定：2030年目標(biāo)要求可再生能源占電力消費(fèi)比重達(dá)到82%。針對(duì)大型可再生能源項(xiàng)目，目標(biāo)為41萬億瓦時(shí)；針對(duì)小型分布式項(xiàng)目，如屋頂光伏，不設(shè)定具體的發(fā)電量目標(biāo)，而是被設(shè)計(jì)形成“uncapped”（無上限）的計(jì)劃，并通過市場(chǎng)機(jī)制來激勵(lì)其增長(zhǎng)。
實(shí)施機(jī)制：可再生能源證書（REC）每1兆瓦時(shí)可再生能源電量獲得1個(gè)REC。
義務(wù)主體：電力零售商和大型用戶有義務(wù)購(gòu)買一定數(shù)量的REC。
價(jià)格機(jī)制：REC價(jià)格由市場(chǎng)供需決定，設(shè)有價(jià)格上限和下限。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示
通過對(duì)美國(guó)、歐盟、日本、澳大利亞等國(guó)家和地區(qū)的可再生能源消納保障制度進(jìn)行比較分析，可以總結(jié)出以下發(fā)展趨勢(shì)：
目標(biāo)設(shè)定不斷提高。各國(guó)紛紛提高可再生能源發(fā)展目標(biāo)，從20%左右提升至40%~50%，甚至更高；制度設(shè)計(jì)日趨完善。從單一的價(jià)格激勵(lì)向“價(jià)格激勵(lì)+數(shù)量約束”相結(jié)合的方向發(fā)展；市場(chǎng)化程度不斷提升。綠色證書交易市場(chǎng)日趨成熟，價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制不斷完善；覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。從電力領(lǐng)域向交通、建筑、工業(yè)等全能源領(lǐng)域擴(kuò)展；國(guó)際合作日益加強(qiáng)?？鐕?guó)合作項(xiàng)目增多，標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)機(jī)制逐步建立。
中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)在于雙重考核體系創(chuàng)新，同時(shí)考核消費(fèi)端和消納端，責(zé)任更加明確；法律保障充分，以新《能源法》為法律依據(jù)，政策權(quán)威性高；政府推動(dòng)力度大，執(zhí)行力強(qiáng)，能夠集中力量辦大事；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，制造業(yè)基礎(chǔ)扎實(shí)，規(guī)模效應(yīng)明顯；技術(shù)創(chuàng)新活躍，研發(fā)投入大，技術(shù)進(jìn)步迅速。
中國(guó)制度的不足在于市場(chǎng)化機(jī)制不完善，綠證交易市場(chǎng)不活躍，價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制不健全；非電消費(fèi)覆蓋不足，長(zhǎng)期以電力領(lǐng)域?yàn)橹?，非電消費(fèi)剛剛起步；區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，省間利益協(xié)調(diào)困難，地方保護(hù)仍然存在；國(guó)際合作水平不高，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒不夠，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接有待加強(qiáng)；公眾參與度有待提升，公眾參與機(jī)制不完善，社會(huì)接受度需要提高。
基于國(guó)際比較分析，對(duì)中國(guó)可再生能源消納責(zé)任權(quán)重制度的完善提出以下建議：
完善市場(chǎng)化機(jī)制。借鑒歐盟、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，完善綠證交易市場(chǎng)；建立更加靈活的跨省交易機(jī)制；探索統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)讓、聯(lián)合項(xiàng)目等創(chuàng)新機(jī)制。
擴(kuò)大覆蓋范圍。學(xué)習(xí)歐盟全能源領(lǐng)域覆蓋經(jīng)驗(yàn)，加快向交通、建筑、工業(yè)等領(lǐng)域擴(kuò)展；設(shè)定分行業(yè)、分領(lǐng)域的具體目標(biāo)；建立差異化的考核機(jī)制。
加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)。借鑒澳大利亞經(jīng)驗(yàn)，建立更加公平合理的利益分配機(jī)制；推動(dòng)建立區(qū)域一體化的可再生能源市場(chǎng)；加強(qiáng)省際協(xié)調(diào)合作，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。
提升國(guó)際合作水平。學(xué)習(xí)歐盟國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的新能源合作；推動(dòng)綠證、碳足跡等標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際互認(rèn)；積極參與國(guó)際規(guī)則制定，提高國(guó)際話語權(quán)。
提高公眾參與度。借鑒歐盟公眾參與機(jī)制，提高政策透明度；鼓勵(lì)社區(qū)能源、分布式能源等公眾參與項(xiàng)目；加強(qiáng)可再生能源科普宣傳，提高公眾認(rèn)知水平。
