中國儲能網訊：2015年，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)〔2015〕9號）》（簡稱9號文）出臺，啟動新一輪電力體制改革。新一輪改革是在理論界和政策界的爭議聲中推進的。造成這種局面的原因，一方面，國內理論界未能深入研究中國電改的本質和內容；另一方面，發(fā)達國家的成功電改經驗是中國電改的主要借鑒對象，卻常被誤讀和過度嫁接，造成更多認識誤區(qū)。如何構建中國競爭性電力市場？請聽中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟談談中國競爭性電力市場的構建問題。
（本文摘編自《理解中國電力體制改革：市場化與制度背景》，全文發(fā)表于《財經智庫》第1卷第5期）
一、引言
新一輪改革是在理論界和政策界的爭議聲中推進的。造成這種局面的原因在于，一方面，國內理論界對電力改革問題缺乏深入研究，未能充分理解中國電力改革的本質和內容;另一方面，發(fā)達國家的成功電力改革經驗是中國電力改革的主要借鑒對象，卻常被誤讀和過度嫁接，反而造成更多認識誤區(qū)。電力市場化改革有其普遍性規(guī)律，同時也植根于各國的制度條件，所以全世界沒有任何兩個電力市場完全一致。盡管我們可以找出類型相近的電力市場，但細節(jié)往往差異巨大。實際上，對中國具有不遜于發(fā)達國家借鑒意義的國際經驗，反而是來自常被忽視的轉型國家。這些國家大都采用過以發(fā)達國家經驗為基礎的標準電力市場模型，但電改的實際效果卻分化明顯，原因即在于電力改革政策與各自經濟體制轉型的協(xié)調程度不同。
當然，中國轉型與中東歐國家轉型的性質并不相同，但電力體制改革卻同樣是整體經濟體制轉型的一部分。自黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制改革目標以后，電力體制改革也開始加速推進。這一改革不僅僅是為了解決電力行業(yè)的發(fā)展問題，更是為了適應和支撐經濟體制由計劃向市場的轉型，因此中國電力改革同樣是轉型經濟下的電力改革。這就意味著，電力改革的視角無法囿于電力行業(yè)，電力改革內容也不僅僅是電力行業(yè)內部的市場議題，研究中國的電力改革，必須將電力市場建設的普遍規(guī)律與中國特殊的制度背景緊密結合起來。
二、構建競爭性電力市場的基本內容
電力市場化改革就是令市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用，準確地發(fā)現電力的社會價值，引導市場主體有效生產、有效消費和有效投資。電力的特殊性質決定了，普通商品市場的競爭邏輯無法直接嫁接到電力市場中。即便在最理想的假設條件下，充分的雙邊交易也難以發(fā)現真實的電力成本，也就是說，生產者和消費者即便直接見面，可以選擇任何交易模式，也無法令市場價格達到有效水平，即無法等于系統(tǒng)邊際成本，甚至無法實現市場出清。因此，系統(tǒng)運營者的角色和功能在電力競爭中具有關鍵性作用。它的作用就是代表市場供求兩側有效地發(fā)現系統(tǒng)邊際成本，并令市場價格等于這一系統(tǒng)邊際成本。如果系統(tǒng)運營者能夠有效發(fā)揮這一作用，那么即便市場無法出清，也仍會實現特定均衡，是效率和福利最大化的結果。
因此，“市場價格等于邊際成本”這一有效競爭的基本經濟原理在電力市場中具有完全不同的表現形式——必須依靠系統(tǒng)運營機構代表所有市場主體實施電力邊際成本定價，令市場價格等于系統(tǒng)邊際成本，從而實現效率和社會福利的最大化。而問題的難點在于電力競爭不會自發(fā)形成，競爭的引入和維持必須要依賴于系統(tǒng)科一學的改革政策。從經濟理論和國際經驗來看，這些政策至少需要涉及以下幾個方面。
1.所有制改革
所有權本身是對企業(yè)與市場邊界的劃定，所有制改革是支撐競爭性電力市場的基礎之一。在世界范圍的電力市場化浪潮之前，各國電力行業(yè)均被認為是自然壟斷的。各國電力市場針對自然壟斷的治理方式并不相同，有的采用國有化，有的則采用管制。隨著電力行業(yè)技術經濟特征的變化，發(fā)電領域的自然壟斷屬性消失，實行國有化的國家發(fā)現，繼續(xù)維持國有化已經難以適應效率和福利提升的要求，于是私有化成為重要改革政策。國外各電力市場普遍都曾有國有企業(yè)存在，因此或多或少都具有不同程度的私有化特征。
國外電力行業(yè)私有化的基本依據是電力國有企業(yè)的低效率。電力國有企業(yè)經營并非以市場為導向，往往面臨扭曲的經營激勵，容易追求高成本的政治性或政策性目標，比如促進就業(yè)、落實宏觀政策、承擔再分配職責，支持國內一次能源和裝備制造業(yè)發(fā)展等，這就導致電力國有企業(yè)往往成本高企、效率低下、服務落后。從國有資本的運營角度而言，國有資金的利用效率非常低，而其融資約束卻非常寬松，極易造成國有資產的隱性流失。因此，電力國有企業(yè)往往容易成為政府財政的負擔，從而成為私有化改革的對象。
當然，電力私有化在不同國家的實施程度并不相同。只有長期實行國有化的電力市場才可能采取比較徹底的私有化，比如英格蘭和威爾士對整體電力行業(yè)實施了私有化，而同時也有很多國家仍保持了國有傳統(tǒng)，比如瑞典仍保持了電網環(huán)節(jié)的國有化，而法國則仍保持整個系統(tǒng)的國有化。在私有制占主體的電力市場中，其改革的起點和重點往往并不是私有化，比如美國在20世紀80年代初，私人投資占發(fā)電容量的比例大約是80%，且結構分散。在聯邦制國家中，各級政府對私有制的要求也不一樣，這在美國和德國均表現得非常明顯。對發(fā)展中國家而言，電力行業(yè)的私有化程度更是差異巨大。像英國那樣的極端私有化比較少，多數國家表現為通過授權經營或綠地投資的形式允許私人資本的進入傳統(tǒng)的國有投資領域，所以我們最?？吹降膰匈Y本和私人資本在電力市場中共存。
國有資本和私人資本在電力行業(yè)中的普遍共存，反映出私有化本身并不是提升社會福利的充分條件，單純的私有化并不會產生經濟收益，其效果取決于私有化之后的規(guī)制框架，而這又取決于政治和社會制度，因此行之有效的規(guī)制是私有化成功的關鍵。規(guī)制制度建立依賴于特定的制度資源，當這些制度資源缺失時，電力市場改革是很難有效推進的。因此，所有制改革必須配合組織結構、競爭和規(guī)制政策的變革才能發(fā)揮效果。
2.組織結構重組
電力競爭的引入必須依賴于特定的組織結構。正如在他們的經典著作中所指出的，不同的組織結構下會產生不同的交易關系，從而帶來不同的交易成本和效率水平。塑造電力行業(yè)不同交易關系的組織結構主要包括以下幾個方面。
其一，縱向組織結構重組。不同于其他商品市場，必要的電力行業(yè)縱向組織結構重組是引入電力競爭的先決條件。在成熟市場化改革中，縱向組織結構重組主要是將競爭性環(huán)節(jié)(發(fā)電、零售)與自然壟斷環(huán)節(jié)(電網)實現某種程度的分離。推動分離的主要因素來自技術經濟特征的變化，特別是發(fā)電技術的進步和互聯電網的出現導致了發(fā)電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性逐步削弱。分離的模式主要包括財務分離、功能分離、法人分離和所有權分離等。當然，關于是否分離以及分離模式的選擇，在很大程度上也受制于政治因素的影響。
其二，橫向組織結構重組。行之有效的競爭性電力市場都需進行必要的橫向組織結構重組。橫向組織結構重組是要在一定市場范圍內形成足以支撐有效競爭的企業(yè)數量，從結構上抑制市場勢力問題，實現公平競爭。橫向組織結構重組除包括必要的分拆外，還必須實現:一方面，消除市場進入壁壘，保障市場的自由公平準入，這往往會與所有制改革相結合;另一方面，要維持競爭性的橫向市場結構，這必須有反壟斷制度的配合。需要注意，電力行業(yè)的橫向重組對市場勢力的影響遠比傳統(tǒng)行業(yè)復雜，一般意義上的市場集中度指標如HHI（赫芬達爾-赫希曼指數，用于測量產業(yè)集中度——編注），可能會引起誤導。受電源類型、網絡拓撲結構、電網調度模式以及許多隨機因素影響，在一個看似競爭充分的市場中，單臺機組甚至可能具有巨大的市場勢力。橫向組織結構重組與市場化改革覆蓋范圍緊密相關。
其三，系統(tǒng)運營機構的功能與定位。多數成熟的競爭性電力市場都對系統(tǒng)運營機構的定位和功能進行了改革，有的市場成立了獨立系統(tǒng)運營機構(ISO或TSO )，有的則深度改革電網企業(yè)的規(guī)制機制。獨立系統(tǒng)運營機構是在電力系統(tǒng)的橫向擴張過程中產生，隨著系統(tǒng)規(guī)模的擴大，電網所有權結構不斷分散，因而協(xié)調不同所有者之間的利益關系成為系統(tǒng)運營機構“獨立”的動因。而當電網的歷史所有關系比較單一清晰時，ISO存在的必要性也大大減弱，此時，電網所有權與運營權的一體化是更有效的制度安排。
無論是獨立系統(tǒng)運營機構還是受規(guī)制的電網企業(yè)，電網作為支撐競爭性電力市場交易的公共平臺，必須對市場交易實現利益中性，但這不意味著系統(tǒng)運營功能和市場交易組織功能的分離，而是要求系統(tǒng)運營功能與市場交易組織功能有合理的、明確的分界。一般來說，系統(tǒng)運營機構的核心交易組織功能集中于現貨交易。根據資源享賦條件、電源結構、系統(tǒng)可靠性等因素，系統(tǒng)運營機構對市場交易的干預可能擴展至遠期，常見的是日前。
3.競爭性市場機制設計
電力市場設計是一個極其復雜的問題，競爭性電力市場交易不會自發(fā)出現，需要遵循規(guī)律、系統(tǒng)思維、頂層設計，由于內容豐富，這里僅列舉幾項主要政策選擇。
其一，批發(fā)競爭與零售競爭。無論是從理論上還是國際經驗來看，構建競爭性的電能批發(fā)市場和輔助服務市場，支撐電能供求的實時平衡、稀缺輸電容量的有效配置和支撐電網的安全可靠運行都是競爭性電力市場的核心內容。競爭收益也主要產生于建立在系統(tǒng)層面的批發(fā)市場中。至于零售競爭是否需要引入一直存在爭論。不過基本形成共識的是，若競爭性批發(fā)市場不到位，零售競爭便無效率;即便批發(fā)競爭到位，零售競爭是否要引入仍取決于一些技術因素和制度因素。
其二，現貨市場與遠期市場。理論上，現貨市場即實時平衡市場(基于系統(tǒng)操作所允許的最小時段)，只有這一市場才能向市場主體傳遞由系統(tǒng)運行產生的準確信號。由于現實約束和實際需要，許多市場中現貨價格的計算周期并非基于最小時段，而是較長時段，比如日(比如英格蘭和威爾士早期的電力庫)，甚至周(比如巴西)。這種日前或周前市場，其本質是對實時市場的近似，其性質自然是現貨市場。比較接近純理論意義現貨市場的例子是澳大利亞。而在另一類以美國標準市場設計為代表的實時加日前的設計中，實時與日前則有明確的理論性質區(qū)分，即實時市場是現貨市場，而日前市場則屬于遠期市場。不過，在政策實踐中，由于系統(tǒng)運營機構在日前市場中有大量干預操作，因此它們常被統(tǒng)稱為現貨市場。只是這種定義的混用給許多國內研究者帶來了困擾。實際上，所有現貨市場的理念均是同源，各國具體設計的差異來自系統(tǒng)特點及制度條件?，F貨市場的主要功能是發(fā)現電力的真實價值，但由于系統(tǒng)負荷的波動性特征，市場主體往往面臨價格波動風險，同時整個市場易受市場勢力影響。因此，遠期市場對于現貨市場的效率具有重要意義，既可以幫助市場主體規(guī)避價格風險，也可以平抑市場勢力。
其三，雙邊交易與集中交易。雙邊交易與集中交易是眾多交易模式中的兩種極端情形或大致分類標準。雙邊交易與集中交易在交易組織中會產生不同交易成本、競爭強度、流動性、透明性和靈活性。時間越接近實時運行，集中交易相對于雙邊交易的交易成本越低，競爭程度越高、流動性和透明性也就越高;而隨著時間提前的跨度越大，比如提前幾周、幾月或幾年，那么交易主體對合同靈活性的要求就會越高，從而使雙邊交易成為理想模式。當然為了節(jié)約交易成本，遠期交易也可以通過標準化的期貨或期權來實現。集中市場實際上是一種拍賣，這種機制設計必須滿足激勵相容條件，準確揭示發(fā)電商的成本特征和用戶的需求偏好，以支撐系統(tǒng)的最優(yōu)調度，因而拍賣機制的設計成為電力市場最為復雜的一環(huán)。現實中，這種拍賣機制既可能是單向拍賣也可能是雙向拍賣，電能交易中常見雙向拍賣，而一些輔助服務則只能是單向拍賣。
其四，純電量市場與電量+容量市場。這種機制選擇是為了保障系統(tǒng)的容量充足性。純電量市場依靠部分調峰時段的高價格來幫助發(fā)電商回收投資成本;而在容量機制下，發(fā)電商的投資成本則是通過容量電價回收。純電量市場下的現貨價格波動往往比容量市場要劇烈，但健全的金融交易可以有效地規(guī)避大部分價格波動風險。從國際經驗來看，設計良好的容量市場有利于增強電源結構的多樣性，豐富需求側響應資源，但設計和實施難度相對較高。
其五，輸電容量資源的優(yōu)化配置。這涉及電能和輔助服務的現貨市場是否會采用節(jié)點邊際定價模型。節(jié)點邊際定價模型能夠體現阻塞和網損的邊際成本，有效配置有限的輸電容量，從而傳遞準確的輸電價格信號。但在實踐操作中，區(qū)域定價具有操作簡單的優(yōu)勢，從而成為常見的政策。與節(jié)點邊際定價緊密相關的是，電網的投資模式是建立在輸電權制度上的商業(yè)投資模式，還是采用管制投資模式。盡管仍存在爭論，但一種共識是，純粹的商業(yè)模式不足以支撐有效的電網投資。
4.規(guī)制改革
從國際經驗來看，放松規(guī)制并不是放棄規(guī)制，而是一種規(guī)制的改革。電力競爭對高效規(guī)制的需求只增不減，除了一般性市場失靈所產生的市場失靈外，電力技術特性也產生了特定的規(guī)制需求，比如現貨市場的價格上限管制等。
其一，競爭性電力市場下的規(guī)制需求。電力市場規(guī)制內容豐富，這里只考慮兩類最重要的監(jiān)管。由于電網是電力競爭的基礎設施平臺，因此針對電網的規(guī)制至關重要?？傮w來看，電網規(guī)制政策包括傳統(tǒng)成本加成規(guī)制和激勵性規(guī)制。需要說明的是，與直觀感覺不同，從成本加成到激勵性規(guī)制的跨越并不復雜，二者所需的信息需求也非常相似，都需要準確的資本和運行成本信息，以測算關鍵的財務指標，確定足價基礎和折舊政策等，因此二者是一種互補關系而非替代關系。從這個角度而言，電網規(guī)制的難點并不在于具體規(guī)制政策的選擇，而在于電網成本信息的充分披露，這恰恰是難點。當然，在信息披露到位的基礎上，有效的成本監(jiān)管還有賴于專業(yè)的規(guī)制能力。
競爭性電力市場必然面臨著市場勢力的威脅，因此市場勢力的偵測、識別和抑制政策同樣至關重要。電力商品的非儲存性、電力需求的低價格彈性、輸電容量的有限性、區(qū)域市場內的高市場集中度等因素都會便利電力市場勢力的發(fā)生。市場勢力對市場運行和社會福利可能帶來嚴重損害，比如加州電力危機;同時針對市場勢力的改革政策也是推進電力市場化改革的重要推動力，比如英國從電力庫到NETA（New Electricity Trading Arrangement，新電力交易機制）的轉變。正因為如此，幾乎所有的市場化改革都成立了專門的電力監(jiān)管部門來負責對市場勢力問題的監(jiān)督和應對。當然，這并沒有降低解決市場勢力問題本身的難度，特別是如何判斷高價格的合理性。
其二，發(fā)展中國家的規(guī)制低效。發(fā)展中國家往往面臨更為復雜的規(guī)制改革任務。由于歷史原因，包括中國在內的許多政府的行政管理長期替代經濟管制，基礎性的成本加成管制長期缺位。因此，對于發(fā)展中國家而言，電力行業(yè)的改革往往需要伴隨政府管理方式的改革。一般來說，發(fā)展中國家的政府管理常常面臨公共資金成本較高、審計核算制度落后、規(guī)制俘獲問題突出、九龍治水或政出多門、融資軟約束或享受補貼以及政府規(guī)制承諾或政策穩(wěn)定性問題等。很明顯，這些問題在中國的電力管理體制中均會存在。改革的過渡機制對于競爭性電力市場的順利構建具有重要作用。從各國改革實踐來看，改革過程往往不會一帆風順，許多意外的問題會出現，因此提前預期并做出預案非常重要。實際上，國外電力市場化改革中均有重要的過渡性制度安排，比如結構分拆改革后的長期回顧協(xié)議，零售競爭下的價格凍結或保底服務，以及“老人老辦法”政策等。不過，能夠提供最有力保障的是來自決策層的政治決心，改革勢必出現波動，因此改革定力至關重要，英國、新西蘭、澳大利亞和美國德州的經驗都值得借鑒。
三、中國電力體制改革的制度背景
各國具體的電力市場化政策往往不會覆蓋以上各個方面，而是有所側重，造成這種差異的原因則在于各國的制度條件。對中國而言，電力體制改革的內容也會因特殊的制度背景而具有鮮明的中國特色。認識到這一點對于我們理解中國電力體制改革具有重要意義。
1.社會主義的基本經濟制度
公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的社會主義基本經濟制度，決定了中國公有制經濟必須在關系國計民生、國家安全的基礎性、戰(zhàn)略性行業(yè)或領域中占據主體地位，這也決定了中國電力化改革所賴以存在的所有制基礎根本上不同于國外實踐。電力行業(yè)作為關系國計民生的基礎性、戰(zhàn)略性行業(yè)，其市場化改革必須要以鞏固和完善社會基本經濟制度為根本前提，即必須要有利于維護公有制經濟的主體地位。這就意味著，電力體制改革必須要保持國有經濟的控制力。
保持國有經濟的控制力并不代表國有經濟在電力市場化環(huán)境中具有不平等的競爭優(yōu)勢。這要求電力國企對行業(yè)的長遠發(fā)展將更多地發(fā)揮“穩(wěn)定器”的作用，不能和民營資本一樣具有純粹的逐利性，從而給市場運行和行業(yè)發(fā)展帶來較大波動和風險。一方面，國有經濟的控制力并不意味著國有企業(yè)在發(fā)輸配售各個環(huán)節(jié)都占絕對優(yōu)勢，而只需要在自然壟斷性環(huán)節(jié)發(fā)揮主導力。另一方面，國有經濟的控制力并不代表國有企業(yè)在競爭性領域中只進不退，這包括兩方面含義:首先，從改革設計角度，競爭性環(huán)節(jié)中過高的國企比重應有所下降，優(yōu)化電力國有資本配置;其次，從市場運行角度，國企也應實施劣汰機制，以提升企業(yè)效率。
2.“電力要先行”的產業(yè)政策
自改革開放以來，中國電力行業(yè)的迅速發(fā)展狀態(tài)，得益于國家推行的以“電力要先行”為基本策略的產業(yè)政策。在這種產業(yè)政策的指導下，伴隨著國家的重工業(yè)化進程，國家資源通過產業(yè)政策的引導大量向電力行業(yè)聚集，從而促進了電力行業(yè)迅速扭轉屏弱局面，并有力地支撐了經濟社會的快速發(fā)展。因此，對中國而言，電力市場化改革首先必須要扭轉指導電力行業(yè)繼續(xù)發(fā)展的基本策略，即從產業(yè)政策向競爭與規(guī)制政策轉變。
這一轉變并不是完全拋棄“電力要先行”的基本策略。由于電力的技術特性及對國民經濟的“血液”作用，電力行業(yè)仍要保持先行態(tài)勢，但“先行”的含義必須適應市場化的要求。改革開放后的相當長時期內，為了增強電力行業(yè)對國民經濟的供血功能，服務中國的工業(yè)化進程，“電力要先行”得以出臺，從而具有兩個時代特點:一是側重“量”的增長，即重規(guī)模，輕質量;二是忽略“價”的引導，重計劃、輕效率。這種發(fā)展思路客觀上助推了中國經濟30多年來的快速穩(wěn)定增長，同時也帶來了巨大的體制轉型壓力。
在電力市場化背景下，理解“電力要先行”的側重點要轉移到體制機制“先行”上，其含義是:電力行業(yè)作為國民經濟的基礎性和戰(zhàn)略性行業(yè)，電力行業(yè)內部的有效資源配置，是電力資源在國民經濟中實現有效配置的基本前提;科學設計的電力市場將既能引導電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又能保持電力市場對國民經濟可持續(xù)發(fā)展的有力支撐作用。因此，電力要先行的發(fā)展策略仍需要堅持，其含義要隨著全面深化改革的大趨勢而不斷深化，核心則是從以產業(yè)政策為主導向以競爭與規(guī)制政策為主導轉變。
3.龐大且高度集中的傳統(tǒng)電力體制
雖然世界各國的電力行業(yè)傳統(tǒng)上都是壟斷體制，但許多都是區(qū)域范圍內的私人壟斷，而中國的電力體制是公有制完全控制下的高度集中的計劃體制，而且這一體制的地理覆蓋范圍極為龐大，這在世界上絕無僅有。具體而言，中國高度集中的電力體制有三個特征:一是高度的縱向一體化，即發(fā)輸配售均由國家所有;二是高度的橫向一體化，即在幅員遼闊的國土上，分散的電力系統(tǒng)均屬于國家所有;三是政府直接指令性管理，即所有電力資源的投資、生產、分配決策均由國家行政命令直接下達。
中國如此大體量的、集中計劃式的電力行業(yè)進行體制改革，在國際上并無先例參照。一些看似相近的國際電力市場改革也不完全具備這些特征。縱向一體化雖然常見，但在很多國家中，一體化分布于不同區(qū)域的電力公司，其中很多是私人企業(yè);在國家層面存在高度一體化的，比如法國等，其體量也與中國不可同日而語;即便是轉型經濟體的俄羅斯，由于其采取了激進式的社會轉型方式，導致其電力體制改革的起點也與中國截然不同。
龐大且高度集中的傳統(tǒng)電力體制改革決定了激進式的休克療法不可行，改革成本和風險極大，俄羅斯電力市場化改革的艱難起步和曲折歷程足以給我們提供前車之鑒。中國電力市場化改革需要同整體經濟體制改革一樣，采取漸進式改革的策略，這也就決定了中國電力體制改革必然是分階段進行的，而且各階段的側重點有所差異。比如，在20世紀90年代中期以前，改革主要針對過于僵化的計劃體制，調整政府的管理方式;從90年代中期到21世紀初，組織結構才成為改革重點，除縱向的廠網分離外，這一時期也曾有過“1+6”的橫向拆分方案，只是考慮到當時國家重點電源項目開發(fā)和全國聯網設想，橫向拆分方案未獲中央支持;2002年以后，行業(yè)內部的競爭機制的引入開始成為重點。只不過，改革進入到這一階段后，整個行業(yè)的現買狀態(tài)和發(fā)展形勢都有巨大變化，這給電力體制改革提出了許多新的問題，競爭機制的構建才踟躕不前。
4.獨特的國資國企管理體制
如果說傳統(tǒng)的“電力要先行”策略是過去政府發(fā)展電力的“思想”，那么國資國企管理體制就是落實這一思想的“推手”。國資國企管理體制也經歷了一個不斷改革的過程。在2003年國資委成立之前，國資國企管理體制一直是資出多門、管理混亂、政企不分。整體上看，這一階段的國資國企管理體制經歷了一個先放活再規(guī)范的過程，順應了電力行業(yè)努力調動多方辦電積極性的大方向。但國資國企管理體制仍存在很多問題，特別是國資管理權力的邊界一直未得到很好確定，從而導致政企不分未得到徹底解決。
中國電力行業(yè)的國有資本一直占據優(yōu)勢地位，幾乎全部的電網資產和大部分的發(fā)電資產都屬于國有。這種格局之所以長期存在，是因為傳統(tǒng)的國有資本管理體制，以及財政、金融等制度為電力國有企業(yè)提供了有力的激勵:一方面，國資委對國企的績效考核和對國企負責人的政績考核等，構成了電力行業(yè)快速發(fā)展的強制動力;另一方面，國資注資、財政貼息、優(yōu)惠信貸等制度或政策均為國有企業(yè)提供了融資支持。這既扭曲了國有企業(yè)的最優(yōu)經營目標，也助長了國有企業(yè)相對于非國有企業(yè)的競爭優(yōu)勢。因此，在一定程度上，中國電力行業(yè)的發(fā)展，就是國有電力企業(yè)的發(fā)展;電力體制的改革就是電力國有企業(yè)的改革。
傳統(tǒng)國資管理體制為電力國有企業(yè)提供的激勵是一種外生于電力行業(yè)的激勵，針對特定歷史條件下的電力短缺，有助于解決投資不足的問題，但當行業(yè)供求關系處于合理范圍時，這種外生激勵將會扭曲市場競爭，抑制經濟效率和社會福利的提高，因此，中國的電力市場化改革，就是要將電力行業(yè)發(fā)展的外生激勵內化到行業(yè)內部，即讓電力國有企業(yè)根據電力市場信號來決定投資經營，這決定中國的電力體制改革與國資國企改革必然要深度融合。
5.財稅體制及中央與地方事權劃分
電力市場化改革的另一面就是政府不斷減少對電力企業(yè)和行業(yè)發(fā)展直接干預的過程，中國電力行業(yè)的最早改革就是改變中央財政集中辦電體制。進一步，政府逐步收縮直接干預的過程，就是政府事權和財權的調整過程，而財稅體制改革和中央與地方事權劃分，對電力行業(yè)的發(fā)展和改革一直具有重要影響。
1994年實施的財稅體制改革，統(tǒng)一了稅制，確定了中央和地方稅種劃分，奠定了中央財力權威，但卻未觸動政府間事權和支出責任劃分，時至今日，中央與地方的事權劃分仍未實現規(guī)范化和法制化。這給電力行業(yè)帶來兩方面的影響:首先，伴隨中央財力權威的確立，一方面以兩大電網企業(yè)和五大發(fā)電集團為代表的中央電力企業(yè)獲得了有力支持，發(fā)展迅速;另一方面代表地方利益的地方政府與中央政府和中央企業(yè)之間的利益協(xié)調也愈加困難。由于電源的開發(fā)運營和電網的建設運營，以及電力資源的配置主要或幾乎全部由中央電力企業(yè)負責，而電力作為二次能源，其依托的一次能源、資源卻均位于地方，這就造成在計劃體制下，電力行業(yè)的成本收益在中央和地方間的利益分配不公。
許多地方，特別是資源享賦豐富的地方，受經濟利益的驅動，十分希望調整電力行業(yè)的利益配置格局。這也就成為新一輪電力體制改革的一個背景，然而自2002年以來，電力體制的改革一直未能與這一方面的改革實現很好的銜接。近年來，中央一直采取打補丁的方式來實現對地方利益的照顧，比如通過資源稅改革和下放部分投資審批權來調動地方的積極性。但這些改革均未能與本輪電力體制改革相呼應。資源稅的改革，無論是增加地方收入還是減少地方資源類企業(yè)負擔，都有賴于觀察長期效果;而2014年火電投資審批權的下放，則導致地方的火電投資激勵，在火電裝機已經明顯過剩且電力需求明顯不足的背景下仍逆勢而上，迫使中央不得不于2015年馬上再出政策約束地方的火電投資沖動。由此可見，電力體制改革必須有賴于財稅體制改革的推進和中央與地方事權劃分的規(guī)范化和法制化，否則中央與地方的利益糾葛很難徹底厘清，電力體制改革也很難順利推進。
四、中國電力體制改革的內容
中國電力體制改革是電力市場化改革的一般規(guī)律與中國的特殊制度背景相結合的過程。中國要建立競爭性電力市場，同樣必須要從所有制、組織結構、機制設計、規(guī)制改革等方面的改革入手，只是這些改革必須要以中國特色的制度背景為出發(fā)點來確定合理的改革政策。為此，中國電力體制改革必須圍繞促進電力競爭處理好三大關系和一個權衡。
1.國有企業(yè)與政府
在電力體制改革中處理好國有企業(yè)與政府的關系，就是中國特色的電力行業(yè)所有制改革。不可否認，電力行業(yè)自20世紀90年代以來的大發(fā)展與國有企業(yè)的貢獻密不可分。但我們也要注意到，電力國有企業(yè)的貢獻需要通過二分法分析。一方面，國有企業(yè)戰(zhàn)略布局的調整帶來了國有資本配置效率的提升，國資管理體制的改革提升了國有資金的利用效率，國企現代企業(yè)制度的確立和改進也在提升國有企業(yè)的生產率。另一方面，國有企業(yè)面臨的經營激勵與市場化改革要求仍不一致，其享受的融資軟約束和隱性補貼也在助長其低效問題，目前針對電力國有企業(yè)的A-J效應研究雖尚未出現，但理論界的普遍共識是，國有企業(yè)的過度低效投資沖動明顯。而且，國有企業(yè)的不合理競爭優(yōu)勢容易擠壓民營資本的市場空間。（“A-J效應”是指管制機構采用客觀合理收益定價模型對企業(yè)進行價格管制時,由于允許的收益直接隨資本的變化而變化,而造成被管制企業(yè)傾向于使用過度的資本來替代勞動等其他要素的投入，造成產出是在缺乏效率的高成本下生產出來的現象。）
因此，電力體制改革必須要將電力國有資本的市場運營與電力國有企業(yè)的公司治理緊密結合起來，既要改革電力國有資本的管理與運營方式，又要切實給電力國有企業(yè)“斷奶”，健全現代企業(yè)制度，使之成為真正的政府分開、自負盈虧的市場主體。在電力國資國企管理體制理順的基礎上，也要適度擴大電力國企上繳利潤的份額，充分踐行國有企業(yè)本質。從這個意義上講，雖然中國電力體制改革不必推進私有化，但仍可以通過改革國資考核方式、國資運營體制，以及中央和地方兩級國有控制權的變化等內容來推進電力行業(yè)的所有制改革。
2.國有企業(yè)與市場
國資國企管理體制改革的目的就是要把國有企業(yè)推向市場，令其充分地參與競爭或更好地服務于競爭。因此，電力行業(yè)所有制改革要服務于競爭性市場的構建，具體而言，即通過組織結構重組和市場機制設計來構建競爭性電力市場。
（1）國有企業(yè)與組織結構重組
縱向組織結構重組。目前整體而言，除少數試點地區(qū)外，電力行業(yè)在發(fā)電側之外仍保持了一體化的縱向結構，國有電網企業(yè)壟斷了電網和售電環(huán)節(jié)。而售電環(huán)節(jié)作為競爭性環(huán)節(jié)，其與自然壟斷環(huán)節(jié)的輸配電網的一體化仍是當前引入有效競爭的結構障礙。因此，下一步的改革需要進一步推進自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)的分離。在推進分離的策略上，通過局部成立售電企業(yè)或放開部分用戶的方式，并無法實質推進網售分離，反而會為雙軌制的長期存在提供結構基礎。無論是從理論還是國際經驗來看，售電側必然要實現系統(tǒng)層面的結構分拆，但在分拆手段選擇上，基于效率和成本的考慮，法人分離要優(yōu)于所有權分離。輸配分離由于改革成本和風險巨大，不宜成為針對電網存量的分拆手段，而且隨著智能電網技術的發(fā)展，電網的扁平化趨勢日益明顯，輸配之間的技術差異更加模糊，輸配分離的可操作性也是極低。
橫向組織結構重組。雖然2002年廠網分離之時，五大發(fā)電集團的區(qū)域布局考慮了各集團在不同省份的市場集中度問題，但隨著時間的推移，不同集團非常默契地在不同地區(qū)形成了各自的勢力范圍。此外，各地方電力國有企業(yè)也往往是本地的優(yōu)勢企業(yè)，而且許多地方也在推動地方國企的兼并重組，從而可能進一步提高市場集中度。以上均會給潛在的市場競爭造成障礙。從構建競爭性電力市場的角度來看，適度降低發(fā)電領域國有企業(yè)的比重，是順利引入競爭的必要條件，否則市場勢力問題將十分嚴重。從市場競爭的可持續(xù)性來看，國有企業(yè)的最優(yōu)規(guī)模也將由市場決定，而不必要求延續(xù)原有規(guī)模，這恰恰是市場配置對計劃配置的替代，與國資國企改革的方向也并行不悖。
（2）電網企業(yè)功能與市場機制設計
電力組織結構重組的核心問題還要落到輸配管理體制，及電網企業(yè)的功能定位上，而這除與電網的結構重組緊密相關外，還與電力市場的機制設計緊密相關。從技術意義上說，電力市場改革就是對電網企業(yè)改革，因為電網是電力市場的基礎設計，電網運營機構設計是電力市場設計的核心;從制度意義上說，中國電力市場改革也同樣是電網企業(yè)改革，電網環(huán)節(jié)的制度設計從根本上決定了整個電力市場的架構。
鑒于市場機制設計的高度復雜性，本文僅從兩個方面表述幾個簡要觀點。首先，針對電網企業(yè)。電網企業(yè)宜采取受規(guī)制的自然壟斷企業(yè)模式，調度不宜獨立，因為電網所有權與調度運營權的一體化是一種更高效的組織形式;在系統(tǒng)層面上將電網的售電環(huán)節(jié)進行分拆，是建立電力批發(fā)市場雛形的結構基礎。其次，針對競爭性市場的設計。電網企業(yè)應是推進現貨市場建設的主體;現貨市場建設應以電網企業(yè)采用現貨定價為起點，現貨定價需配合優(yōu)序調度協(xié)調推進;結合各地實際情況，集中式的電力庫宜作為初始的現貨市場模式，允許市場主體參與避險的遠期雙邊交易。短中期內，考慮到整體市場供求形勢，中國電力市場宜采取純電量市場模式，輸配電價仍采取成本加成定價，并適時引入激勵性設計。
3.政府與電力市場
中國政府在電力體制改革進程中的角色和功能轉變，既面臨一般電力市場化改革的要求，也面臨中國特有的問題。一般性問題主要包括行業(yè)信息披露制度不健全，政府的直接干預過多導致規(guī)制俘獲等，都是政府需要在新一輪電力體制改革中需要解決的。伴隨著電力行業(yè)的所有制改革、結構重組和市場機制設計，政府需要健全信息披露制度，減少對電力企業(yè)的投資、定價的直接干預或審批，提高經濟規(guī)制能力，特別是加強對電網環(huán)節(jié)的定價規(guī)制，以及對調度和結算的監(jiān)管;同時要防范電力市場的市場失靈，健全針對市場失靈的規(guī)制手段。此外，困擾中國電力體制改革進程的重要問題還包括缺乏統(tǒng)一的、強有力的領導協(xié)調機構，導致政出多門、政策不確定性高等，這需要引起高度重視。
當然在眾多問題中，最具中國特色的，也是最核心的問題是政府如何界定電力商品。由于中國長期實施計劃電量制度，理論界和政策界許多觀點認為“電量”即商品，改變由政府確定電量的方式，轉而由市場主體自行談判或競爭電量就是在建立電力市場。這里需要說明的是，電力市場是圍繞“電力”這一商品而設計的，競爭性電力市場的本質就是通過價格信號來引導系統(tǒng)運營，因此不涉及改進系統(tǒng)運營效率的“電量”分配跟競爭性電力市場沒有絲毫關系，本質上仍屬于計劃。政府要推進電力市場建設，首先要明確何為“電力”商品，否則可能導致的結果就是，計劃電量放開但不被放棄;“競爭市場”競爭但不是市場。
政府與電力市場之間關系派生出來的另外兩種關系，也會深刻影響中國電力體制改革的內容，即政府與政府之間的關系，以及區(qū)域與區(qū)域之間的關系。比如，中央確定的改革政策與地方的改革需求不一致時，如何協(xié)調。地方政府之間的“改革競爭”問題，即通過降低電價來承擔產業(yè)轉移和吸引投資，如何解決;由于歷史的跨區(qū)輸電項目導致的不同地方的市場建設協(xié)調問題如何解決。凡此種種，都在增加著改革的難度。
4.“國企改革紅利”與“市場競爭紅利”
政府在市場化過程中不斷退出直接干預的同時，也引入新的改革紅利推動電力行業(yè)發(fā)展。理論上，在這一過程中市場競爭應該持續(xù)增強，然而自2002年改革以來，市場競爭的引入程度非常有限，反而是電力國有企業(yè)的發(fā)展狀態(tài)與電力行業(yè)的大發(fā)展緊密相關。這就帶來一個有意思的問題。一方面，理論上不乏研究認為電力國有企業(yè)效率低下，從而成為改革對象，電力行業(yè)的國有企業(yè)缺乏改善服務質量和促進技術創(chuàng)新的激勵，在許多決速增長的經濟體中，這種激勵缺乏會導致投資不足，最終導致長期電力短缺和系統(tǒng)可靠性問題。而另一方面，這種長期現象卻與中國電力的發(fā)展趨勢相悖，中國在20世紀90年代之前確實曾因歷史原因而經歷長時期的全國性電力短缺，但在1997年實現了全國性電力平衡，此后經歷過短暫的區(qū)域性缺電外，電力供應持續(xù)充足，并逐漸過剩。因此，中國電力行業(yè)的快速發(fā)展不是由理論上的“市場競爭紅利”帶來，反而是由現實中的“國企改革紅利”帶來。
這并不意外，從前面的分析中已經可以看出，在中國特殊的制度背景下，國有企業(yè)改革一直都是電力體制改革中的重要組成部分。從歷史脈絡來梳理會更加清晰，如果將20世紀80年代中央財政辦電制度的終結寬泛地看作市場化進程的開始，那么到目前為止，電力市場化的大致路徑可以概括如下:中央政府直接辦電-地方政府參與辦電-國有企業(yè)代表政府辦電-政府管理國有企業(yè)辦電-政府委托國有企業(yè)辦電。這個過程正是國有企業(yè)不斷確立市場主體地位和提升企業(yè)效率的過程，而且時至今日，政府仍在探索如何更好地通過委托代理機制辦好包括電力在內的國有企業(yè)。
雖然電力行業(yè)出現了大發(fā)展，但行業(yè)內利益格局也開始出現固化特征，特別是國有企業(yè)壟斷問題突出，政企不分問題也仍未得到徹底解決，國有資本的利用效率不高，抑制社會資本的進入，而且國有企業(yè)的投資沖動對電力行業(yè)的產能過剩造成明顯影響。在這種情況下，國企改革紅利正在相對減弱，造成這種變化的根源恰恰在于前文已經分析過的國有企業(yè)的問題。解決這些問題的根本途徑在于讓國有企業(yè)真正地面對市場競爭或有效規(guī)制。因此，構建競爭性電力市場同樣是促進國有企業(yè)發(fā)展的一種方式。正是從這個意義上講，電力體制改革需要釋放新的改革紅利，即市場競爭紅利。
當然，“國企改革紅利”與“市場競爭紅利”的權衡并不是現在才出現的，歷史上即是中國電力市場化進程的主要驅動因素?？v觀整個改革過程:開始時，政府直接辦電效率低下，必須構建遵循經濟規(guī)律的市場主體，因此電力國有企業(yè)才得以建立;由于這類國有企業(yè)具有明顯的政企不分特征，抑制效率提升，因此政企分開成為改革重點;之后，政企分開的同時，需要讓國有企業(yè)面臨真正的市場環(huán)境，因此改革市場環(huán)境成為必要，這也成為當下正在推進的改革。因此，當前電力體制改革的方向包括兩個方面:一是構建電力國有企業(yè)面臨的競爭性市場環(huán)境;二是提高針對國有企業(yè)的監(jiān)管效率。也就是說，中國已經進入通過“市場競爭紅利”接續(xù)“國企改革紅利”的新階段。
五、從5號文到9號文
1.對5號文的回顧
（1）5號文的背景
電力改革的推進首先得益于當時廣泛推進的國企改革浪潮。直到90年代中期，中國電力行業(yè)仍基本由政府直接辦電，在中央層面即由電力工業(yè)部負責，在地方由各級電力局負責。得益于其他行業(yè)的國有企業(yè)改革經驗教訓和中央不斷清晰的國企改革思路，特別是十四屆三中全會確立的“轉換國有企業(yè)經營機制，建立現代企業(yè)制度”標志國企改革進入制度創(chuàng)新階段。這也促使電力行業(yè)在少走彎路的情況下，實現了辦電主體由政府向企業(yè)的轉變。1997年國家電力公司正式掛牌，在經歷了一年多的雙軌運行后統(tǒng)一完成了形式上的政企分開。同時，這一改革還得益于財稅體制的重大變革。
總體而言，這一階段初步劃分了電力行業(yè)中政府與企業(yè)的邊界，在整體經濟體制加速改革的軌道上，電力改革搭上了經濟體制改革的快車。當然也要注意，日后許多電力市場化改革的難題也因彼時缺乏對電力市場化的系統(tǒng)研究而埋下了種子。
（2）5號文的性質
實際上，在國家電力公司的成立之時，“廠網分離”的改革思路就已大致成型。一方面，是為了順應20世紀80年代以來的調動電力投資的各項改革，并照顧地方利益;另一方面，這是為了扭轉長期存在的“重發(fā)輕輸”的電力行業(yè)局面。我們可以看到，國家電力公司確定的經營目標之一就是推進全國聯網。所以說，當國家電力公司成立時，后續(xù)的改革已經箭在弦上，只是當時要從使各項改革政策更加具體化，還有賴于國企改革各領域政策的協(xié)調推進。
從這個意義上講，5號文的發(fā)布可謂水到渠成。實際上，20世紀90年代中期到21世紀初這一段時間里，國企改革的廣泛深入為國家電力公司的改革做好了充分的準備。《“九五”企業(yè)管理綱要》、《國有大中型企業(yè)建立現貨企業(yè)制度和加強管理基本規(guī)范》等指導國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度的文件理順了國家電力公司的治理結構，且運行效果良好。伴隨著國有企業(yè)的戰(zhàn)略布局調整，以及這一階段國企改革“三年脫困”目標的順利實現，電力體制改革獲得了非常寬松的改革空間。同時，伴隨而來的主輔分離改制分流也相應地在電力體制改革中找到了位置，只不過后來形勢發(fā)展表明，電力改革中的主輔分離與整體國企改革的主輔分離應有不同側重點。同時，國有資產管理體制改革也在醞釀之中，并貫穿了5號文的落實，這為日后電力行業(yè)的大發(fā)展提供了有力支持。
此外，中國與國際社會的不斷融合也為中國借鑒國際電力市場改革經驗提供了契機。國際經驗給5號文的最大影響，是其明確提出“打破壟斷、引入競爭”的樸素市場化理念。之所以稱為“樸素”是因為5號文對壟斷和競爭的認識仍不到位，對引入電力競爭的路徑和方式也主要是對國外模式的模仿，比如幾個區(qū)域市場對“競價上網”試點的探索。當然，5號文并未諱言國際電力市場改革的經驗教訓對其制定的影響，但實際上，彼時對很多國際經驗的理解并不到位甚至完全錯誤，但幸運的是，這無礙于內生于整個經濟體制轉型的改革動力。
所以，5號文雖名為電力體制改革，但本質上是在電力產業(yè)中進行的一次深刻的國有企業(yè)改革;其名稱中的“電力”更多的是體現了電力行業(yè)對國民經濟重要性及迫切的發(fā)展改革訴求;同時也是因為電力行業(yè)已經是市場化改革起步最晚的幾個行業(yè)了。
（3）對5號文的簡要評價
如上所述，5號文本質上以競爭為表，國企為里。其改革的重點在于理順政府與國有企業(yè)之間的管理關系，屬于國有企業(yè)內部的層級關系調整;但傳統(tǒng)的企業(yè)內部層級關系是否會被市場契約關系所代替，5號文僅給出了原則性的表述。從這個意義上講，當時的改革無法建立起真正的市場。實際上，世界銀行也曾為中國給出了基于標準模型的改革建議，但基于國際經驗的試點嘗試無一成功。
5號文是一種改革大勢下的順勢而為，但如何建立競爭性市場仍缺乏清晰的框架。實際上，在當時，打破壟斷并不具有實質意義，因為國家電力公司自成立之初就已經確定了至少廠網分離的方案，也就是說，壟斷的國家電力公司原本就是一種過渡性設計。所謂的打破壟斷，更多的是針對政企不分的傳統(tǒng)計劃而言。重要的是，在整個改革過程中，國有企業(yè)對電力行業(yè)的控制力都未曾被要求削弱，反而是要求增強。
這里我們僅簡要評價5號文中涉及電力重組的核心政策。首先，廠網分離和主輔分離形式上是為了促進競爭，實際上是順應自20世紀80年代以來地方積極性的釋放，助推國有企業(yè)改革。5號文與國外對廠網分離的變革訴求存在天壤之別，國內的廠網分離根本上是因為需要順應計劃體制下已經多元的投資主體結構，并調整有限國有電力資金的投資方向。長期以來，為扭轉電力不足的局面，地方和國外投資集中于電源領域，電網投資相對薄弱，廠網分離本質上是為了服務于電力國有資本的戰(zhàn)略布局調整和配置效率的提升。而國外的廠網分離則是基于電源的技術特征變化，特別是以CCGT（聯合循環(huán)燃氣發(fā)電）為代表的發(fā)電技術的出現，導致機組層面的規(guī)模經濟性大幅下降，發(fā)電側自然壟斷屬性削弱，從而引入競爭成為更好的政策選擇。有意思的是，時至今日，中國發(fā)電側的技術經濟特征仍未表現出任何國外的同類特征，由此可見，當時對國外廠網分離的所謂經驗借鑒僅是一種無意的巧合。
其次，缺乏實權的獨立監(jiān)管也無法支持競爭，改革的形式意義大于實際效果。實際上，電力監(jiān)管委員會無論是在身份上還是在職權上，在其運行的十年間內都處于十分尷尬的地位。電監(jiān)會定位于一個事業(yè)單位，而不是具有監(jiān)管權利的職能部門;相應地，其權力配置也不可能涉及價格和投資規(guī)制等核心權力。
2.對9號文的剖析
《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號)及配套文件的主要貢獻在于確定了管住中間、放開兩頭的體制架構，并確定了促進電力市場建設的路徑及主要工作，然而在改革路徑上卻存在一定偏差。
(1) 管住中間、放開兩頭的體制架構。
管住中間、放開兩頭并非9號文初創(chuàng)，從醞釀到落實有十年左右，最初是國家電網公司為應對輸配分離的可能實施而做出的應對策略。其基本邏輯是，在5號文確立的基本體制下，電力行業(yè)發(fā)展保持了良好勢頭，為了延續(xù)這一發(fā)展趨勢，需要的是完善機制規(guī)則。這一策略有其合理性，主要體現在要求加強針對電網自然壟斷性環(huán)節(jié)的規(guī)制，而這正是政府規(guī)制長期缺位的環(huán)節(jié)。不過放開兩頭帶有一定的模糊性。具體而言，放開配售電業(yè)務雖帶有一定的所有制改革性質，但這對于分離競爭性環(huán)節(jié)難有實質貢獻;而在自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)沒有有效分離的前提下，放開競爭性環(huán)節(jié)電價難有實質效果;而放開發(fā)用電計劃，則是以保留計劃權力為前提的放開，難以動搖計劃電量制度的根基。
9號文及配套文件對自2002年以來電力行業(yè)所有制結構和組織結構的充分認可，決定了此輪改革不會對所有制、組織結構和規(guī)制機制有深入的改革政策，特別是對輸配體制仍處于研究階段，決定了此輪改革政策是在既定利益格局下的調整策略。
(2) 變型的計劃電量制度
雖然9號文及配套文件提出要建立由現貨市場和中長期市場組成的電力市場的遠期目標，但實現路徑設計卻出現偏差。9號文提出要逐步放開發(fā)用電的計劃電量制度，但“放開”的策略決定了計劃電量制度無法被“放棄”。逐步放開計劃電量制度要求政府縮小對計劃電量的干預范圍，把政府決策限于“優(yōu)先”購電和發(fā)電，但這一權利保留足以保持整個電量分配制度的計劃本質。其根源在于，這種放開計劃電量制度并未承認“電力”的商品屬性，而是仍以電量為商品。這就與構建競爭性電力市場的目標難以協(xié)調，也扭曲了相關改革政策，使相關配套均是為打造變型的計劃電量而服務。
首先，輸配電價的核算和落地均非常艱難。受制于缺少結構重組的配合和專業(yè)成本規(guī)制的能力，獨立輸配電價的改革注定只能艱難推進。第一，電網企業(yè)的成本規(guī)制長期缺位，導致行業(yè)監(jiān)管部門與電網企業(yè)間的信息不對稱長期存在;第二，由于電力行業(yè)的高度專業(yè)性成本的監(jiān)審難度非常高;第三，獨立輸配電價政策的權威性仍難以落實，地方的自由裁量權仍舊較大。問題的根源在于中央部門、電網企業(yè)和地方政府的三重博弈?？傊?，在電網環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)未實現有效分離的前提下，單純的會計核算難度非常高。
其次，售電側改革可能埋下隱患。新的電量分配方式為售電公司提供了潛在收益空間，這一空間來自發(fā)電側給出的上網電價讓利和電網環(huán)節(jié)讓渡的權力租金，也就是說，這些均來自既定體制下的收益轉移，而不是來自機制創(chuàng)新。這種意義上的售電側改革要持續(xù)推進，取決于降價空間的持續(xù)存在，然而既定利益的轉移是有限的，隨著時間的推移，其不穩(wěn)定性將日益凸顯。如果形勢變化，那么購電成本的上升與用戶銷售價格的剛性將必然擠壓這種形式的售電公司?？梢灶A見，售電公司的倒閉和電網企業(yè)的兜底將不可避免。
最后，成立相對獨立的交易機構也主要服務于電量的再分配。在競爭性電力市場下，交易機構的效率取決于監(jiān)管，所有制并不會對其產生實質影響。而如果這一交易機構服務于變型的計劃電量分配，那么各方利益主體必然十分關注這一交易機構的所有權結構。因為各利益相關方都清楚，決定電量分配的力量不是競爭，而是所有權。
3.深化改革接續(xù)改革紅利
9號文及配套文件的特點是在未明確電力商品屬性的前提下，以放開傳統(tǒng)計劃電量制度的名義，推進了計劃電量的再分配嘗試。9號文及配套文件的出臺正值電力行業(yè)進入產能過剩和需求減弱的時期。在這一背景下，通過各種方式的遠期直接交易調整傳統(tǒng)的計劃電量制度，對于部分市場主體承接利益轉移、爭取優(yōu)勢地位有助力作用，因此成為地方決策者所青睞的政策手段。這種新型計劃電量制拋棄了完全平均主義的做法，轉而使用一些帶有競爭色彩的手段，在一定范圍內能夠提升電量分配的效率。不過如前所述，這并非電力競爭。而且，這種電量分配方式依附于傳統(tǒng)的電力調度體制，受調度體制約束，規(guī)模難以擴大，這也就從技術上決定了這一市場必然只是少數市場主體受益的歧視性安排。
這種變型的計劃電量制度的最大影響在于，從整個系統(tǒng)層面角度而言，能夠進入且通過這種電量分配獲得利益并生存的企業(yè)是否是最有效率的企業(yè)，是否是系統(tǒng)運營所需的企業(yè)，以及是否是改善能源結構所需要的企業(yè)，是電量分配制度本身無法決定的，而是取決于這一制度的設計者，也就是說，最根本的配置力量仍然來自計劃。此外，這種設計難以保證電量價格的準確，更無法提供長期投資的合理信號，且易受市場勢力的影響，因此也很難將電力體制改革維持在市場化的方向上。
相比于5號文，9號文豐富了電力市場建設的基本內容，但在政策落實上采取了保守的改革路徑。從性質看，5號文是覆蓋所有制改革、結構重組、機制設計和規(guī)制改革的全方位改革方案，旨在改變電力行業(yè)的發(fā)展方式;而9號文則著力于對市場規(guī)則的嘗試，主要是為調整傳統(tǒng)體制下的利益分配格局。造成這種差異的原因在于，此輪電力體制改革將改革視角局限于電力行業(yè)內部，而未與深層次的體制改革相結合，這在導致國有企業(yè)改革紅利難以持續(xù)釋放的同時，也給市場競爭紅利的釋放帶來了障礙，因為諸多改革政策在根本上缺乏由相關體制改革所帶來的激勵轉變。
進一步深化電力體制改革，必須將體制改革向縱深推進，將電力體制改革與國資國企體制改革、財稅體制改革與政府管理體制改革緊密結合，將電力發(fā)展的指導思想切實轉移到依靠市場優(yōu)化資源配置的道路上來。目前，9號文確定的改革內容著力探索行業(yè)內的競爭性市場構建，同時也要認識到，5號文確定的電力體制改革框架仍具有指導意義。兩輪電力體制改革方案分別側重體現了改革的多元性和專業(yè)性。缺乏多元的體制變革，市場競爭難以公平、可持續(xù)和有效率，目前諸多旨在構建競爭性電力市場的專業(yè)改革政策的效果也難以維系。因此，未來則要進一步尋求電力體制改革多元性和專業(yè)性相融合的頂層設計方案?？傮w而言，要通過國資國企體制改革，徹底改變國有企業(yè)市場主體參與電力市場的參與激勵，將電力國企參與電力市場的基本激勵從行業(yè)外轉移到行業(yè)內;要通過財政體制改革和政府管理體制改革，理順政府參與電力市場改革與運行的方式;電力市場模式和監(jiān)管體制的選擇須與多元體制改革政策相配套。唯此，才能保證電力市場化改革之路能夠“不忘初心，繼續(xù)前進”。
六、結語
本文建立起了系統(tǒng)的理論框架剖析中國的電力體制改革問題，既展示了電力市場化內容的豐富與復雜，也強調了中國電力體制改革的特殊性。中國電力體制改革與國際電力市場改革相比有共同性，內容同樣涉及所有制、結構重組、機制設計和規(guī)制改革等方面，但中國獨特的制度背景決定了改革的具體表現形式完全不同于其他國家。
國企改革紅利與市場競爭紅利共同存在于中國電力市場化進程中，但在不同階段，其相對貢獻存在差異。在 2002年之后的長時間內，國企改革紅利一直是推動中國電力行業(yè)發(fā)展的主要因素，但隨著形勢的變化，在新一輪電力體制改革背景下，通過市場競爭紅利接續(xù)國企改革紅利已成為改革的主題。
5號文確定的改革本質上屬于國有企業(yè)改革，雖然它沒有在市場建設上取得突破，但相比9號文是一個系統(tǒng)完整的改革方案。在9號文確定的改革路徑下，關鍵性體制改革內容未得到有效體現，難以保證電力體制改革正確還原電力商品屬性，從而使當前的市場建設試點表現為對傳統(tǒng)計劃電力制度的調整。
5號文與9號文分別體現了電力體制改革的多元性和專業(yè)性，并共同體現了電力體制改革的復雜性。目前改革進程中面臨的種種困難，恰恰反映出中國電力體制改革仍缺乏統(tǒng)馭全局的頂層設計方案，也未能準確把握以市場競爭紅利接續(xù)國企改革紅利的主線。不過，隨著改革進程的推進，經驗教訓的積累將能使我們不斷看清電力市場之路的方向與路徑。從這個意義上講，進一步融合5號文和9號文所共同體現的改革理念，形成科學系統(tǒng)的頂層設計恰是電力體制改革取得成功的希望所在!
