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      中國儲能網(wǎng)訊：黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》）強調要“深化行政審批制度改革，減少微觀事務管理”，以“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，切實提高政府管理科學化水平”?；诖?，國務院《關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》（以下簡稱《決定》）中對涉及投資審批、生產(chǎn)經(jīng)營活動審批等在內的共計117項審批權進行取消或下放，以此促進以政府職能轉變?yōu)楹诵牡男姓w制改革。從行業(yè)視角來看，這次審批權下放或取消最顯著的領域是能源行業(yè)，涉及的項目共計12項（電力行業(yè)7項，其他能源行業(yè)5項），占比達到10%以上。不可否認，能源行業(yè)（尤其是電力行業(yè)）市場化改革進程的緩慢推進一直備受爭議，在當前電監(jiān)會和能源局整合的背景下，此次對能源類項目的大量“放權”被視為是推進改革的積極信號。因此，如何認識和評估此次能源領域審批權下放或取消所釋放的積極信號以及對行業(yè)造成的影響愈發(fā)重要與迫切。

　　一、審批權下放或取消的背景與現(xiàn)實意義

　　在我國的市場化改革進程中，如何正確處理市場與政府的關系，以及市場與政府各自應該發(fā)揮怎樣的職能，一直是我國經(jīng)濟體制改革探索的主旋律。理論與實踐證明，正確處理政府與市場的關系、理清政府與市場的職能，對于充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用和不斷完善政府公共管理服務職能具有重要的現(xiàn)實意義。

　　毋庸置疑，離開我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征來談論政府與市場“孰優(yōu)孰劣”是盲目的，也是不正確的。然而，無論是從政府與市場的現(xiàn)實關系，還是基于相關的理論研究，均表明我國當前存在著突出的“大政府、小市場”的失衡局面，而且這種“失衡”狀況引發(fā)的職能錯置已明顯抑制了市場活力和改革進程。因此，可以說當前推進國務院機構改革和行政體制改革是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求。此次審批權的下放或取消，一方面承繼了我國不斷推進政府職能轉變、深化行政體制改革的趨勢；另一方面，“簡政放權”不僅有利于激發(fā)市場主體活力，提高資源配置效率，而且有利于市場機制作用的發(fā)揮和增強經(jīng)濟發(fā)展的內生動力，從而盡快推進我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

　　如前所述，《決定》中涉及能源領域的“簡政放權”多達12項，充分顯示了對推進能源領域體制改革和機制創(chuàng)新的重視。鑒于能源行業(yè)屬性的差異化和被取消與下放項目作用機理的懸殊，使得這次涉及領域較寬、涉及環(huán)節(jié)較多的“簡政放權”對能源行業(yè)，以及相關領域均產(chǎn)生了不同的積極影響，具體來看，可以歸納為如下幾個方面。

　　資料來源：根據(jù)國務院決定取消或下放管理層級的行政審批項目目錄整理所得。

　　市場化取向是我國電力體制改革的主線。始于2002年的電力體制改革的總目標是要“構建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”。“打破壟斷、引入競爭”對于促進我國電力市場結構的優(yōu)化具有重要的意義，我國當前形成的輸配售一體的單一買方模式并不利于推進電力市場的橫向與縱向競爭。然而，電網(wǎng)單一壟斷買方的格局將會有所改變，此次《決定》不僅減少了多項涉及電力行業(yè)的審批環(huán)節(jié)，而且基于“電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電”審批權的取消，有利于打破電網(wǎng)單一壟斷買方和賣方的格局，推進用戶直接購電，實現(xiàn)多買、多賣的電力交易市場，進而為電價形成機制創(chuàng)造條件。

　　眾所周知，要推進電力行業(yè)的市場化改革，最關鍵的是要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，充分利用市場的力量來推動競爭，進而實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。不可否認，對“電力市場份額”進行規(guī)制，雖然一定程度上有利于保護弱勢企業(yè)和阻礙不正當競爭，但長期來看，其對市場競爭的“損害”遠遠大于短期“收益”。因此，“電力市場份額核定”的取消，有利于激發(fā)電力企業(yè)市場競爭的活力和動力，并形成以市場機制促進優(yōu)勝劣汰的競爭氛圍，進而加快電力市場化建設進程。

　　《決定》中關于“水電、風電、分布式燃氣發(fā)電”等諸多促進電力生產(chǎn)項目審批權的下放，一方面可以激發(fā)民間投資電力工業(yè)的積極性，促進分布式電源的發(fā)展，改變地方電源建設不足的局面；另一方面，審批權的下放有利于調動地方主管部門發(fā)展的積極性，使其能夠更好地結合地區(qū)發(fā)展實際和資源稟賦狀況，科學合理規(guī)劃電源建設，提高電力供應安全水平。同時，非跨省（市、區(qū)）電網(wǎng)建設項目審批權的下放，在促進地方電網(wǎng)投資、改善電力輸送能力的同時，也為分布式電源的發(fā)展和區(qū)域內電力交易市場形成創(chuàng)造了條件。此外，從宏觀層面上來講，分布式電源的發(fā)展有利于改變因集中式發(fā)電所引發(fā)的負荷中心與電力豐裕區(qū)因時空分布的不一致性而發(fā)生長距離輸送、電力損耗、電網(wǎng)投資加大等問題，進而形成集中式發(fā)電與分布式發(fā)電協(xié)同發(fā)展的格局，提高我國電力供應的安全性、穩(wěn)定性和經(jīng)濟性。

　　（二）推動清潔電能發(fā)展，促進節(jié)能減排

　　為了實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境保護相結合，黨的十八大明確強調要著力推進“綠色發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟、低碳發(fā)展”。然而，統(tǒng)計顯示，2012年我國一次能源消費中煤炭占比67%以上，而非化石能源僅占9.1%；同時，截至2012年底，全口徑11.44億千瓦的發(fā)電裝機容量中，火電占比達到71.6%，為8.19億千瓦。如前所述，以燃煤為主的火電廠在消耗了大量化石能源的同時，也造成污染物排放等負外部性問題。因此，要實現(xiàn)2020年非化石能源消費占能源消費比重的15%和碳排放強度在2005年基礎上下降40%～45%的目標，亟需推動能源結構的優(yōu)化?！稕Q定》指出，無論是降低準入門檻的“水電、風電”項目，還是旨在提高能源效率的“燃氣發(fā)電、燃煤背壓熱電”項目，均不同程度上對清潔可再生能源開發(fā)利用和節(jié)能減排起到了重要的推動作用。與此同時，對于化石能源消費的總量控制和能源消費結構的優(yōu)化調整也具有積極作用。

　?。ㄈ┘涌炷茉炊嘣ㄔO，保障能源安全

　　我國“多煤、少氣、貧油”的“非均衡”能源結構，一方面使得我國的能源消費長期以來嚴重依賴于煤炭資源，并在此基礎上形成了“高碳化”的生產(chǎn)生活方式；另一方面，國內油氣資源的不足，使我國的石油進口依存度逐年大幅提高。截至2012年底，我國石油對外依存度已上升至57.8%，遠超50%的國際公認警戒線。因此，無論是基于我國日益嚴峻的能源安全形勢，亦或是生態(tài)文明建設所要求的“綠色發(fā)展、低碳發(fā)展”的強烈倒逼，加快能源多元化建設，保障我國能源供應安全勢在必行。此次《決定》的發(fā)布前瞻性地對我國多元能源體系構建進行了籌劃，具體來看：一是對天然氣、石油、煤層氣的對外合作項目，新氣田、新油田開發(fā)項目進行審批權的取消，有利于鼓勵能源企業(yè)通過對外合作，加快“走出去”進程，進而形成多元化的能源供應市場，降低能源進口集中度；有利于積極吸引社會資本廣泛參與能源行業(yè)建設，加快油氣資源的探測、開發(fā)和油氣管網(wǎng)等基礎設施建設，提高我國油氣資源的自立性和可及性。二是對新能源發(fā)電項目的審批權進行下放，不僅有利于促進獨立發(fā)電廠建設，實現(xiàn)發(fā)電側的競爭；而且有助于形成電源結構的多元化發(fā)展，保障電力供應的安全。

　　（四）深化能源管理體系改革，轉變政府職能

　　能源作為事關國計民生的基礎性行業(yè)，在其項目管理上因過于注重宏觀層面的考量，而致使審批權過于集中在能源主管機構。然而，由于能源領域的多樣化和審批權的集中化，不可避免的造成能源管理機構職能的“聚焦化”，即過于重視審批，而忽視服務與監(jiān)管。此次多項能源類行政審批權被取消或下放，不僅釋放了進一步推進能源行業(yè)市場化改革的信號，而且一定程度上直接加快了能源管理機構職責調整的步伐。從職能轉變視角來看，此次“簡政放權”有利于加快能源管理機構主要職能由“重審批”向“重監(jiān)管與重服務”轉變，而且這一轉變將會有助于形成服務型能源機構和市場化能源行業(yè)，為政府與市場職能的協(xié)同創(chuàng)造了前提條件。

　　由于我國能源行業(yè)市場化改革的不徹底，加之體制機制固有弊端的“慣性”和短期內難以消除的“頑固性”，使得此次能源行業(yè)審批權的下放或取消在引發(fā)積極信號的同時，也存在一些不容忽視的甚至需要加強警惕的問題。

　　一是電價改革滯后。毋庸置疑，多項電力行業(yè)審批權的下放或取消對于電力市場結構的優(yōu)化具有積極的促進作用，然而在當前電價體制改革相對滯后，尤其是政府主導電價的情況下，電力產(chǎn)業(yè)市場化進程的推進依然任重道遠。

　　二是投資沖動與產(chǎn)能過剩。由于政府主導的投資拉動型經(jīng)濟增長模式在短時期內是不可改變的，審批權的下放或取消在能源管理機構宏觀調控能力不強、總量控制不足的背景下，很有可能會造成能源類項目投資的沖動和盲目性，造成產(chǎn)能過剩，進而陷入“一放就活、一收即死”的怪圈。

　　三是生態(tài)環(huán)境問題。美麗中國建設的一個重要內容就是加快生態(tài)文明建設，然而，由于能源行業(yè)存在著明顯的負外部性，具體表現(xiàn)在能源開發(fā)、生產(chǎn)、消費等不同環(huán)節(jié)都可能會造成嚴重的環(huán)境污染問題，因此，審批權的下放或取消賦予微觀市場主體參與能源建設積極性的同時，也埋下了生態(tài)破壞、環(huán)境污染的隱憂。