一、2020年電力需求料超此前預(yù)期，2020～2030年增速放緩
（一）2018年上半年的高增速不具有可持續(xù)性
2018年上半年全社會用電量大增9.4%，遠超2013年以來的用電增速。這引發(fā)了政府和行業(yè)對“十三五”后期電力供需形勢，特別是煤電供給側(cè)改革政策走向的關(guān)注。
根據(jù)國網(wǎng)能源研究院的分析，上半年用電快速增長主要是經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)中向好、電能替代力度加大以及氣候氣溫等多重因素疊加的結(jié)果，盡管全社會用電量增速高達9.4%，但經(jīng)濟增長因素只拉動了4.4個百分點，更多的貢獻來自電能替代和溫度負荷。消費升級是居民電力需求增長的內(nèi)因。居民用電在新增電量中的占比在2018年一季度達到了歷年同期較高水平的28%，成為拉動全社會用電需求的重要因素之一。上半年居民生活用電量同比增長13.2%。支撐居民用電高增速的首先是消費升級帶來的電器產(chǎn)品滲透率提升。極端天氣因素是促發(fā)居民用電、第三產(chǎn)業(yè)用電增長的重要外因。2017年夏季異常炎熱，氣溫為歷史第二高，降溫電量同比增長29%，氣溫因素貢獻迎峰度夏期間電量增長的54%；2017冬季“電采暖”快速增長，采暖電量同比增長63%，氣溫因素貢獻冬季電量增長的40%。而2018年夏天則再創(chuàng)歷史最熱新高。從2014年《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃》發(fā)布開始，國務(wù)院提出通過能源替代的方式，加快對高污染的散煤進行替代淘汰。隨后多個部委將電能替代具體落實到生產(chǎn)、交通、居民取暖等各個領(lǐng)域。2016年，在《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中正式明確了2020年前實現(xiàn)4500億千瓦時電能替代電量、電氣化率達到27%的總體目標。2016、2017年每年新增電能替代電量逐步增長到1152億千瓦時和1286億千瓦時，貢獻全社會用電量增速約2個百分點；2018年上半年，電能替代對全社會用電9.4%增速的貢獻為2.2個百分點。上述分析說明，經(jīng)濟新常態(tài)下電力消費增長進入中高速區(qū)間的基本判斷并沒有錯，2018年上半年的高增速是偶發(fā)因素（溫度異常）疊加短期政策因素（環(huán)保治理、電能替代）所致，不具備可持續(xù)性。
（二）新舊動能轉(zhuǎn)化膠著，環(huán)保治理、電能替代、供給側(cè)改革等因素疊加，經(jīng)濟增長與電力消費增長關(guān)系復(fù)雜化
進入“十三五”以來，我國積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新舊動能轉(zhuǎn)化成為保持經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。2017年第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)對全社會用電增長的貢獻率分別為60%和21.8%。到2018年上半年，盡管第二產(chǎn)業(yè)用電強勁增長，其貢獻率已下降至56.5%，而第三產(chǎn)業(yè)對全社會用電增長的貢獻率提升至23.4%，其中信息傳輸、軟件技術(shù)等服務(wù)業(yè)用電同比增長25.5%，帶動新興產(chǎn)業(yè)合計用電同比增長12.4%，比去年同期提高2.2個百分點。以交通運輸、電氣、電子設(shè)備制造業(yè)，通用及專業(yè)設(shè)備制造業(yè)，交通運輸業(yè)，電信和其他信息傳輸服務(wù)業(yè)為代表的新經(jīng)濟用電勢頭迅猛，二產(chǎn)中的新興制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)是我國未來經(jīng)濟發(fā)展的主要驅(qū)動力，同時占全社會用電量的比重不斷提高。
我國第二產(chǎn)業(yè)用電占比在70%左右，而以四大高耗能行業(yè)為代表的舊動能占二產(chǎn)用電比例達到40%，多年來全社會電力需求增速走勢很大程度上取決于高耗能行業(yè)用電增速。2018年1~6月份，化學(xué)原料制品、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉和有色金屬冶煉四大高載能行業(yè)用電量合計9205億千瓦時，同比增長5.1%；合計用電量占全社會用電量的比重為28.5%，對全社會用電量增長的貢獻率為15.9%。其中，黑色金屬冶煉行業(yè)用電量2614億千瓦時，用電量增長最為明顯，同比增長11.4%；其他高耗能行業(yè)用電量均有所增長，化工行業(yè)用電量2187億千瓦時，同比增長2.7%，非金屬礦物制品用電量1598億千瓦時，同比增長6.1%；有色金屬冶煉行業(yè)2806億千瓦時，同比增長1.0%。這說明，在新動能培育的同時，舊動能仍于高位徘徊或尚未真正退出，且不同行業(yè)間分化明顯。
2018年是大氣三年攻堅計劃的第一年。隨著環(huán)保標準的日益嚴格，環(huán)保設(shè)施運行、錯峰生產(chǎn)、新舊產(chǎn)能轉(zhuǎn)換等，都會抬高期電力需求基數(shù)。另外，短期來看，重點行業(yè)的供給側(cè)改革措施也會提升用電需求。以鋼鐵行業(yè)為例，2018年1～6月粗鋼產(chǎn)量為4.51億噸，同比增長6%，但生鐵產(chǎn)量同比增長0.5%。生鐵與粗鋼產(chǎn)量之間的缺口擴大，主要原因是去年6月30日清除“地條鋼”之后，市場需求基本平穩(wěn)的情況下優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能填補了“地條鋼”取締后的市場空間，廢鋼利用規(guī)模大幅增加，進入正規(guī)生產(chǎn)流通體系后納入了統(tǒng)計報表。
最后，應(yīng)密切關(guān)注地方電改實際政策對高耗能行業(yè)的影響。2018年上半年市場化交易電量7912億千瓦時，占售電量比重首次超過30%。7月18日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合出臺《關(guān)于積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》，要求2018年選擇煤炭、鋼鐵、有色、建材等部分重點行業(yè)電力用戶，率先全面放開發(fā)用電計劃。以2017年為例，市場化程度較高的地區(qū)是蒙西、云南、貴州，分別達到68.5%、65.7%和54.0%。而高耗能行業(yè)是市場化交易主體，電價普遍下降6～8分/千瓦時，由此可推斷電改紅利降低生產(chǎn)成本也是價格敏感度的高耗能行業(yè)保持穩(wěn)定甚至增產(chǎn)的重要因素。
因此，高耗能行業(yè)雖已進入峰值期，但受基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資拉動影響，加上供給側(cè)改革出清帶來的效益改善和電改釋放的降本紅利，一定時期內(nèi)部分行業(yè)還有產(chǎn)量上升的勢頭；疊加環(huán)保治理、重點區(qū)域控煤因素，高耗能行業(yè)用電也有增長空間。
（三）2020年電力需求超此前預(yù)期，大概率達7.5萬億千瓦時
預(yù)計2018年下半年黑色金屬行業(yè)產(chǎn)量增速會小幅下調(diào)、用電需求相應(yīng)降速，化工、建材、有色金屬行業(yè)產(chǎn)出水平保持穩(wěn)定，綜合政策驅(qū)動下新興制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)增長勢頭，用電增長勢頭加速，受夏季高溫因素影響下居民生活用電維持高速增長。另外，全年新增約1100億千瓦時的電能替代規(guī)模?？紤]到2017年下半年的高基數(shù)和經(jīng)濟增長的高不確定性，下半年用電增速將降至4.5%～6.6%，全年用電量增速在6.6%～8%區(qū)間，大概率會在8%左右。
2019～2020年的電力消費增速則主要取決于舊動能——即高耗能行業(yè)退出的速度和新動能——即二產(chǎn)新興制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度，電能替代的用電增長規(guī)?？深A(yù)見；根據(jù)日本、韓國等國和北京、上海等發(fā)達地區(qū)人均GDP跨越1萬美元前后居民生活用電持續(xù)快速增長的經(jīng)驗，生活用電增長將繼續(xù)保持高位，但會因天氣因素而波動。特別需要指出的是，當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境有變，宏觀經(jīng)濟下行的壓力巨大，中共中央政治局7月31日召開會議，要求保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展，堅持實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，提高政策的前瞻性、靈活性、有效性。財政政策要在擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。要把好貨幣供給總閘門，保持流動性合理充裕。要做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作。加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板的力度；把防范化解金融風險和服務(wù)實體經(jīng)濟更好結(jié)合起來；推進改革開放，繼續(xù)研究推出一批管用見效的重大改革舉措。今后幾年，必然會增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，特別是西部地區(qū)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資；因此鋼鐵、建材等高耗能行業(yè)可能會大起大落，影響舊動能發(fā)展態(tài)勢。在此基礎(chǔ)上，進一步考慮新舊動能轉(zhuǎn)換和居民用電增長進入快車道等因素，預(yù)計2020年全社會用電量會介于7.24萬億到7.54萬億千瓦時之間，高情景比此前“十三五”規(guī)劃的電量預(yù)測7.2萬億千瓦時加2000億千瓦時還要高出1400億千瓦時。
圖1“十三五”后期用電需求預(yù)測
（四）2020～2030年增長將顯著放緩，2030電力需求約10萬億千瓦時
經(jīng)濟增長從高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，未來經(jīng)濟保持中低速增長將成為常態(tài)。2010年以后，我國經(jīng)濟增速開始放緩，呈現(xiàn)逐年下降趨勢，進入經(jīng)濟新常態(tài)時期。2017年中央經(jīng)濟工作會議提出，中國經(jīng)濟要從高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變。結(jié)合國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略來看，預(yù)計2016～2020年均經(jīng)濟增速將保持在6.5%左右，2021～2035年均經(jīng)濟增速為5.3%左右。綜合來看，2020～2030年間經(jīng)濟保持中低速增長將成為常態(tài)。
隨著傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)逐漸退出，新興行業(yè)逐漸穩(wěn)定成為主要電力消耗增長部門，加之經(jīng)濟增速減緩，2020～2030年間全社會用電量增速將逐步放緩。通過歷史數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在工業(yè)化階段，人均用電量隨人均GDP近似線性的快速增長，在后工業(yè)化階段，人均用電量隨人均GDP近似線性的慢速增長。隨著2020年以后傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)逐漸退出，新興行業(yè)逐漸穩(wěn)定成為主要電力消耗增長部門，以及我國進入后工業(yè)化時期，2020～2030年間人均GDP增速逐漸放緩，人均用電量增速也將隨著人均GDP增速的減緩而放緩。對比美國、韓國、英國、日本等國家工業(yè)化時代前后電力需求增長率變化趨勢，結(jié)合未來我國宏觀經(jīng)濟走勢，預(yù)計我國2020～2030年間年均用電量增速低于3%，2030年人均用電量將達到6000～7000千瓦時，屆時全社會用電量區(qū)間將達到8.6萬億～10萬億千瓦時，大概率會突破9萬億千瓦時。需要指出的是，2020年后盡管用電增速放緩，但隨著工業(yè)用電份額降低和三產(chǎn)、居民成為新增負荷主體，電力負荷增長將快于電力需求增長，負荷特性將會進一步惡化，這也會對保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)提出新的挑戰(zhàn)。
二、“十三五”后期煤電供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革須保持政策定力，11億千瓦煤電裝機保障2020年電力安全無虞
“十三五”期間煤電停緩建不能全面放開，煤電供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策仍需定力。自2014年中國煤電項目審批權(quán)從中央政府下放到地方政府以來，煤電項目迎來井噴式發(fā)展。從最直觀的數(shù)據(jù)來看，火電平均利用小時數(shù)由2014年的4739小時大幅滑落到2017年的4289小時，平均利用小時數(shù)遠低于5000小時的正常水平（圖2）。煤電項目經(jīng)過一段時間的野蠻式發(fā)展，當前面臨的突出問題還是產(chǎn)能過剩和淘汰落后。為此，國務(wù)院在2018年初已經(jīng)明確要求“30萬千瓦以下不達標煤電機組退出”，這既是空氣質(zhì)量達標三年攻堅的要求，也是煤電行業(yè)自身健康可持續(xù)發(fā)展必須解決好的供給側(cè)改革問題。
圖2 全部機組利用小時數(shù)與火電機組利用小時數(shù)趨勢圖
可再生能源高速發(fā)展，已對煤電造成擠壓之勢。截至2017年底我國非化石能源裝機容量達到6.7億千瓦，占總發(fā)電裝機的37.7%，并且2020年非化石能源裝機占比將會提升至43%～47%，可再生能源正滲透替代傳統(tǒng)煤電的電量空間。與此同時，我國棄風棄光率得到明顯改善，棄風棄光率從2015年的15%和12.6%降到12%和6%，預(yù)計在2020年可以實現(xiàn)雙5%。隨著可再生能源的裝機容量和利用率的提高，系統(tǒng)對調(diào)峰容量的需求也不斷提高。作為最經(jīng)濟可靠的調(diào)峰電源，煤電機組需要提供調(diào)峰、靈活性服務(wù)來支持可再生能源消納，也需要提供調(diào)頻、電壓調(diào)節(jié)、黑啟動等輔助服務(wù)保障電力安全。
隨著煤炭行業(yè)去產(chǎn)能和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷推進，煤炭價格也水漲船高，2016年底以來一直高于國家設(shè)定的500元/噸至570元/噸的“綠色空間”，而且將長期在高位運行。高煤價和低利用小時數(shù)將持續(xù)擠壓煤電的盈利空間。另一方面，電力市場化和雙邊交易要求發(fā)電降價讓利。2017年10家大型發(fā)電集團市場化交易平均電價為0.326元/千瓦時，比標桿電價低0.04元/千瓦時。市場交易電價降低、市場電量規(guī)模擴大導(dǎo)致煤電企業(yè)虧損并形成惡性循環(huán)。中電聯(lián)在《中國電力行業(yè)年度發(fā)展報告2018》指出，煤電長期經(jīng)營困難甚至虧損，極大地削弱了煤電清潔發(fā)展的能力。
煤電在背負著產(chǎn)能過剩、產(chǎn)能替代、可再生能源擠壓、經(jīng)濟性惡化“四座大山”的同時，部分省份火電裝機限制出現(xiàn)放寬現(xiàn)象。近期的用電增長較為迅猛，是電能替代加速，新動能發(fā)軔、舊動能未真正退出所導(dǎo)致的。隨著傳統(tǒng)高耗能逐漸退出，新興行業(yè)逐漸穩(wěn)定成為主要電力消耗增長部門，全社會用電量將逐步放緩。用電增長較快就放寬停緩建政策，會加重煤電產(chǎn)能過剩，導(dǎo)致煤電虧損局面持續(xù)惡化。從推動電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型和能源革命的角度來看，中長期更應(yīng)該控制煤電規(guī)模，調(diào)整煤電定位，加快電源結(jié)構(gòu)調(diào)整。
三、無論是保障需求、電力安全還是可再生能源消納，2020年后均無新核準新開工煤電項目的必要性
（一）隨著可再生能源快速發(fā)展，2020～2030年煤電發(fā)電量呈小幅下降趨勢，煤電對新增電量無貢獻
“十三五”期間，我們預(yù)計煤電發(fā)電量將從2015年的約4萬億千瓦時增長到2020年的4.6萬億千瓦時（對應(yīng)7.5萬億千瓦時全社會用電量），新增電量約6000億千瓦時，而煤電裝機從2015年的9億千瓦增加到2020年的11億千瓦，煤電利用率最好的狀態(tài)也僅是基本保持不變。
為了涵蓋2020～2030年間多種可能的電力需求，基于不同假設(shè)，我們構(gòu)建了高能效、常規(guī)和高電氣化情景，對應(yīng)2030年全社會用電量分別為8.6萬億、9.4萬億和10萬億千瓦時，年最大用電負荷為14.9億、15.7億和16.2億千瓦。若2020～2030年間只續(xù)建“十三五”期間停緩建的煤電機組，不再新增煤電項目，達到退役年限的煤電機組正常退役，則2030年在滿足各種約束條件下三種不同需求情景時各類型電源供應(yīng)能力如圖3。各種情景下2020～2030年間煤電發(fā)電量相對于2020年均有不同程度的下降，從電量貢獻而言煤電無新增裝機的必要。
圖3 2015～2030年煤電發(fā)電空間分析
（二）從保障電力安全而言，增加煤電裝機來滿足最大負荷是最不可取的選擇
由于負荷增長快于需求增長，2020～2030年電力行業(yè)的最大挑戰(zhàn)是如何滿足最大負荷、保障電力安全。我們的研究發(fā)現(xiàn)，可通過優(yōu)化輸電線路、延遲部分機組退役、發(fā)揮市場機制、提升需求響應(yīng)管理水平等措施來應(yīng)對短期高峰負荷，避免不必要的煤電投資。短時尖峰負荷不足，可通過科學(xué)安排電力系統(tǒng)運行方式，加強跨省跨區(qū)電力互濟，優(yōu)化抽水蓄能等調(diào)峰電站運行管理，發(fā)揮市場機制引導(dǎo)需求響應(yīng)資源參與削峰錯峰等措施來補充。尤其是在電力市場化改革深入推進，電動汽車快速滲透的背景下，對2030年的電力平衡應(yīng)該有更加預(yù)見性和創(chuàng)新性的解決方案。另外，2030年電力系統(tǒng)最大的挑戰(zhàn)在于未來高可再生能源接入的電力系統(tǒng)中靈活性需求較大，煤電機組還需承擔較重的調(diào)峰責任。應(yīng)該注意的是，排放達標、到達退役年限的煤電小機組是調(diào)峰輔助服務(wù)的優(yōu)質(zhì)資源，具有成本低、啟停調(diào)節(jié)快的特點。從高效投資的角度來講，延遲退役煤電機組比新建項目更具經(jīng)濟性。2020～2030年可通過延遲退役部分機組、優(yōu)化輸電線路、發(fā)揮市場機制、提升需求響應(yīng)能力等措施來彌補這部分電力缺口，無新增煤電的必要性。
（三）從保障電力系統(tǒng)靈活性角度看，高比例可再生能源電力系統(tǒng)與煤電裝機進一步擴張是不可調(diào)和的本質(zhì)矛盾
2020年后，隨著風光可再生能源先后實現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價上網(wǎng)和電力市場平價，我國的電力系統(tǒng)將逐步實現(xiàn)高比例可再生能源電力系統(tǒng)。必須要指出的是，盡管煤電靈活性改造是當前解決棄風棄光問題的重要技術(shù)措施，但高比例可再生能源電力系統(tǒng)的本質(zhì)要求是靈活性，而煤電一方面靈活性改造一方面繼續(xù)擴大規(guī)模在本質(zhì)上與可再生能能源為基礎(chǔ)的電力系統(tǒng)不相容。一個（省級或區(qū)域）電力系統(tǒng)中，一旦可再生能源的最小保障出力與系統(tǒng)最小負荷相當時，系統(tǒng)靈活性必須要靠具備雙向調(diào)節(jié)功能的需求響應(yīng)或儲能資源來提供，而煤電機組只要運行就存在最小出力約束（哪怕是靈活性改造使其可降到25%），而頻繁的啟停調(diào)節(jié)無論是從能耗排放還是機組運維和壽命而言，對于新建機組均不可能是經(jīng)濟的。這就是說，可以通過對30萬、60萬等級的亞臨界機組進行靈活性改造使其承擔靈活性服務(wù)功能，但是靈活性改造不能擴大到60萬千瓦超臨界以上等級的高效率機組，如果繼續(xù)增加煤電裝機導(dǎo)致高效煤電機組長期無法經(jīng)濟運行，這就必然超出了在高比例可再生能源電力系統(tǒng)中煤電規(guī)模的合理上限。從長期來看，更不能讓煤電阻礙技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，影響各種儲能技術(shù)和需求響應(yīng)模式在電力系統(tǒng)的發(fā)展。
