袁家海
擱淺資產(chǎn)定義為在競爭環(huán)境和外部環(huán)境下，電力企業(yè)提前退役機(jī)組的剩余壽命期內(nèi)的資產(chǎn)價(jià)值。隨著可再生能源裝機(jī)規(guī)模不斷擴(kuò)大，煤電項(xiàng)目建設(shè)也進(jìn)入新常態(tài)增長，在現(xiàn)有機(jī)組規(guī)模的基礎(chǔ)上，2020-2030年間停緩建機(jī)組陸續(xù)建成投產(chǎn)。新機(jī)組多為容量大、耗能低的優(yōu)質(zhì)機(jī)組，勢必會(huì)對市場中的現(xiàn)役低效機(jī)組產(chǎn)生擠出效應(yīng)，使其閑置或提前退役，造成機(jī)組剩余壽命期內(nèi)資產(chǎn)價(jià)值的擱淺。而擠出機(jī)組的擱淺資產(chǎn)價(jià)值又對應(yīng)不同的利益主體，主要包括金融部門（本報(bào)告中主要指銀行）和電力企業(yè)。
本文對影響機(jī)組擱淺風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行識(shí)別，按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化打分。運(yùn)用電力電量模型，測算2030年全國煤電裝機(jī)總量的合理規(guī)模。根據(jù)測算結(jié)果，2030年的煤電裝機(jī)合理規(guī)模為11億千瓦，此時(shí)電力結(jié)構(gòu)保持相對平衡，電力備用需求合理，整個(gè)電力系統(tǒng)基本處于良性運(yùn)行狀態(tài)?；诖?，假定兩種不同的煤電發(fā)展路徑，對比其對應(yīng)的擱淺資產(chǎn)規(guī)模。
情景一：不采取積極的供給側(cè)改革措施，“十三五”期間停緩建機(jī)組陸續(xù)投產(chǎn)，同時(shí)新增一定數(shù)量的煤電裝機(jī)，到2030年煤電裝機(jī)規(guī)模為12億千瓦。在系統(tǒng)靈活性需求（對于可再生能源裝機(jī)滲透率高的省份額外提供20%的備用）、資源分布等條件的約束下，運(yùn)用電力電量模型及擱淺資產(chǎn)價(jià)值評估模型計(jì)算2020-2030年間全國各省的潛在煤電擱淺規(guī)模和擱淺價(jià)值，具體結(jié)果見圖1。
隨著擱淺年份的推移，機(jī)組擱淺資產(chǎn)發(fā)生變化。情景一中，不實(shí)施積極的供給側(cè)改革，繼續(xù)新增煤電機(jī)組。在這種情況下，可能會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果。
第一，現(xiàn)有及新建的煤電機(jī)組在電力系統(tǒng)中保持低效的運(yùn)行，煤電設(shè)備利用小時(shí)數(shù)持續(xù)下滑、整個(gè)煤電行業(yè)運(yùn)行效率低下，再加上煤炭價(jià)格大幅度上漲，煤電企業(yè)將嚴(yán)重虧損。
第二，新建機(jī)組造成老機(jī)組的擠出，老機(jī)組面臨較高的擱淺風(fēng)險(xiǎn)。若以2020年為擱淺年份，當(dāng)年新建成的機(jī)組擠壓老機(jī)組的市場空間，使其提前退出市場，老機(jī)組剩余壽命期內(nèi)資產(chǎn)價(jià)值即為擱淺價(jià)值，包含了擠出銀行擱淺價(jià)值和擠出企業(yè)擱淺價(jià)值，共計(jì)4041億元。以2020-2030各年為擱淺年份，由于擠出機(jī)組大部分為運(yùn)行多年的機(jī)組，而服役滿30年的機(jī)組擱淺價(jià)值清零，擠出機(jī)組的擱淺價(jià)值不斷減少。但2030年當(dāng)年的擱淺價(jià)值仍將達(dá)1032億元。
情景二：采取積極的煤電供給側(cè)改革措施，合理控制煤電裝機(jī)數(shù)量，到2030年，煤電裝機(jī)規(guī)模保持在一個(gè)較低水平。2020-2030年間，除去正常退役和續(xù)建“十三五”期間停緩建的煤電機(jī)組外，延遲退役5000萬千瓦煤電小機(jī)組。通過提高環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)提前關(guān)停部分落后煤電機(jī)組，根據(jù)不同機(jī)組的服役年限、機(jī)組容量以及當(dāng)?shù)匦枨?，通過靈活性改造使部分成為保障新能源服務(wù)的有價(jià)值的機(jī)組，其余機(jī)組進(jìn)行戰(zhàn)略封存。此時(shí)，到2030年，煤電機(jī)組為11億千瓦。以2020年為擱淺年份，擠出機(jī)組提前退役擱淺價(jià)值4009億元（較情景一低32億元），而隨著擱淺年份的推移，擠出機(jī)組提前退役擱淺價(jià)值逐漸減小。在這一情景下，2030年總擱淺價(jià)值為400億元，遠(yuǎn)低于情景一。
為了具體評估機(jī)組擱淺給中央及地方帶來的經(jīng)濟(jì)損失，按照各企業(yè)性質(zhì)，將企業(yè)大致劃分為中央所屬和地方所屬，從而將企業(yè)擱淺資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行剝離，得出兩種情景下中央及地方的擱淺資產(chǎn)價(jià)值，如圖5所示。整體來看，中央擱淺資產(chǎn)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方擱淺資產(chǎn)價(jià)值，各年中央擱淺資產(chǎn)占比均在70%以上，這與我國大量煤電企業(yè)隸屬于國企的國情一致[1]。大量煤電擱淺，將使得國有資產(chǎn)蒙受重大損失；同時(shí)煤電企業(yè)長期虧損將導(dǎo)致財(cái)政稅收減少，機(jī)組擱淺后需解決人員安置問題。
從區(qū)域電網(wǎng)來看，以2020-2030各年為擱淺年份，各區(qū)域擱淺資產(chǎn)價(jià)值的變化與全國變化趨勢基本一致，隨著擱淺年份的推移，擠出機(jī)組提前退役擱淺價(jià)值不斷減少。以擱淺年份2030年為例，各區(qū)域擱淺資產(chǎn)價(jià)值不同情景下在全國的占比如圖3、圖4所示。對比兩種情景，華北地區(qū)的擱淺資產(chǎn)價(jià)值均處于第一位，區(qū)域整體電力供需不平衡，區(qū)域內(nèi)山西、山東、內(nèi)蒙古均存在較大規(guī)模的擱淺資產(chǎn)，區(qū)域整體發(fā)展不協(xié)調(diào)。
通過以上研究，主要結(jié)論如下：
1、在全國層面上對不同煤電發(fā)展路徑下的2020-2030年擱淺資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行量化分析。合理控制煤電裝機(jī)數(shù)量，通過一些更嚴(yán)格的環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)將部分落后煤電機(jī)組提前關(guān)停。考慮到用電需求的彈性變化，到2030年，兩種情景下擱淺價(jià)值之間的差值將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于600億元，并且若繼續(xù)新增煤電裝機(jī)，這種差距將進(jìn)一步拉大。由此可見，采取積極的供給側(cè)改革措施，盤活有用資產(chǎn)、控制煤電新增數(shù)量能夠使煤電擱淺風(fēng)險(xiǎn)逐漸降低，最大程度的減少2030年擱淺資產(chǎn)規(guī)模。
2、對中央及地方2020-2030年間的擱淺資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行量化分析。采取積極的供給側(cè)改革措施后，2020-2030年的中央擱淺損失由2526億元銳減至144億元，地方擱淺損失由520億元銳減至76億元；以2030年為擱淺年份，不同情景下中央的擱淺資產(chǎn)價(jià)值分別為836億元和144億元，地方的擱淺資產(chǎn)價(jià)值分別為196億元和76億元。一方面財(cái)政稅收減少，待業(yè)人員增多，需解決大量人員安置問題；另一方面影響國家投資政策的制定，對于新建煤電項(xiàng)目，需要考慮擱淺風(fēng)險(xiǎn)，投資考察環(huán)節(jié)增多，審批步驟繁瑣，增加了無謂的行政成本。
3、對各區(qū)域電網(wǎng)2020-2030年間的擱淺資產(chǎn)規(guī)模進(jìn)行量化分析。若以2030年為擱淺年份，未采取積極的供給側(cè)改革措施時(shí)，華北、華東、華中、東北、南方、西北、西南地區(qū)將分別有341億元、80億元、131億元、83億元、159億元、197億元、43億元資產(chǎn)被擱淺。而采取積極的供給側(cè)改革措施后，各區(qū)域的擱淺資產(chǎn)將平均降低60%。因此，從各電網(wǎng)區(qū)域的角度來看，應(yīng)優(yōu)化區(qū)域電網(wǎng)調(diào)度，合理利用煤電資源。
從上述分析可以看出，采取積極的供給側(cè)改革措施，有效控制煤電機(jī)組的數(shù)量，穩(wěn)步減少過剩產(chǎn)能，能夠有效降低擱淺資產(chǎn)規(guī)模，減少利益各方的經(jīng)濟(jì)損失。
在政策設(shè)計(jì)方面，可考慮以下幾個(gè)方面：
01、能源政策
設(shè)立政策序位，充分利用機(jī)組價(jià)值。對于關(guān)停機(jī)組設(shè)立合理的政策序位，1）采用容量電價(jià)和電量電價(jià)政策，基于3-5年的資源充裕度評估，引入容量拍賣機(jī)制，為新機(jī)組和老機(jī)組提供適當(dāng)?shù)娜萘侩妰r(jià)。容量電價(jià)一方面基于市場競爭形成，一方面要考慮不同年限機(jī)組特別是老舊機(jī)組的容量成本。2）機(jī)組備用或戰(zhàn)略封存，對于靈活性機(jī)組，可以簽訂戰(zhàn)略備用協(xié)議，使其充當(dāng)戰(zhàn)略備用的角色。3）對于確實(shí)需要退出電力系統(tǒng)的機(jī)組，按運(yùn)行年份進(jìn)行區(qū)分，不同運(yùn)行年份的機(jī)組采取不同的補(bǔ)償措施。補(bǔ)償?shù)木唧w金額可以以理想機(jī)組的收益情況為上限，對提前退役的機(jī)組進(jìn)行合理的補(bǔ)償；若為還本付息尚未結(jié)束的機(jī)組，則還需考慮機(jī)組的金融損失，自有資金回報(bào)等。
嚴(yán)控增量，淘汰落后存量。2020-2030年間，根據(jù)電力市場推進(jìn)情況，結(jié)合各省份煤電實(shí)際盈利能力，有序續(xù)建“十三五”期間停緩建的煤電機(jī)組，不再核準(zhǔn)新的煤電項(xiàng)目。對不符合能效標(biāo)準(zhǔn)的落后機(jī)組予以堅(jiān)決關(guān)停，同時(shí)投資者應(yīng)該對可能造成資產(chǎn)擱淺的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，在評估過程中，政府可以為投資者提供清晰的長期信號(hào)。對于企業(yè)提前關(guān)閉燃煤機(jī)組的補(bǔ)償，可以采取多種方式：（1）直接補(bǔ)償給企業(yè)所有人；（2）對提前關(guān)閉燃煤機(jī)組的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠；（3）政府對燃煤發(fā)電企業(yè)提供資金或技術(shù)支持，支持企業(yè)對燃煤機(jī)組進(jìn)行清潔改造。
引入電力市場競爭機(jī)制，對現(xiàn)有存量進(jìn)行靈活性改造。堅(jiān)持電力市場化改革是根本之策，按照“管住中間、放開兩頭”的原則穩(wěn)步推進(jìn)電力市場化，在輸配電價(jià)改革到位的基礎(chǔ)上，有序放開上網(wǎng)側(cè)和零售側(cè)價(jià)格，讓有效的價(jià)格信號(hào)在引導(dǎo)電源投資中發(fā)揮作用。
完善自備電廠建設(shè)運(yùn)營的標(biāo)準(zhǔn)及要求。從產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能減排角度來看，高煤耗、高污染的自備電廠都應(yīng)有序淘汰。新建燃煤自備電廠應(yīng)嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）的通知》要求，一律由省級(jí)政府在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃內(nèi)核準(zhǔn)，不得超出規(guī)劃核準(zhǔn)，也不能放在工業(yè)項(xiàng)目中備案。
市場機(jī)制和司法處置聯(lián)合助力僵尸企業(yè)退出市場。在處置僵尸企業(yè)的過程中，需要各級(jí)政府對企業(yè)的情況進(jìn)行深入了解，有針對性地提出處置方案，而后將較為復(fù)雜、難以處置的破產(chǎn)案例移交給當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)，進(jìn)行規(guī)范的司法處置。因此，市場化與法治化處理僵尸企業(yè)并不是完全交給法院，地方政府應(yīng)該先行推動(dòng)處置進(jìn)程。
完善輔助服務(wù)市場機(jī)制。由行政確定的成本補(bǔ)償型的輔助服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)向市場化的價(jià)值型補(bǔ)償機(jī)制。從系統(tǒng)本身出發(fā)，量化服務(wù)的系統(tǒng)價(jià)值，考慮輔助服務(wù)的機(jī)會(huì)收益，通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)，代替計(jì)劃機(jī)制。在建立市場時(shí)，需要同時(shí)考慮能量價(jià)格和容量價(jià)格。一方面冗余的煤電機(jī)組需要一個(gè)合理的補(bǔ)償和回收機(jī)制，另一方面容量支付兼顧資源充裕度采購和靈活性資源采購，而關(guān)停補(bǔ)貼只能提供一次性關(guān)停的激勵(lì)。
02、財(cái)政/國有資產(chǎn)處置政策
設(shè)立相關(guān)基金滿足電廠人員安置、項(xiàng)目退出補(bǔ)償。對關(guān)停小火電實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策，從電力結(jié)構(gòu)調(diào)整基金中提取部分設(shè)立專項(xiàng)基金，用于對關(guān)停、改造的煤電企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼以及員工安置。
調(diào)整央企保值增值基數(shù)，消除資產(chǎn)減記的考核影響。國資委對央企的考核辦法中涉及資產(chǎn)的合理回報(bào)、資產(chǎn)保值增值、經(jīng)濟(jì)增加值等指標(biāo)。在進(jìn)行供給側(cè)改革時(shí)，央企退出了部分無效或低效資產(chǎn)，發(fā)生了資產(chǎn)減記可能會(huì)影響資產(chǎn)保值增值考核。建議國資委在對其進(jìn)行考核時(shí)，應(yīng)將這部分退出的資產(chǎn)單獨(dú)考量，調(diào)整資產(chǎn)基數(shù)，確保不會(huì)對積極進(jìn)行供給側(cè)改革的企業(yè)考核產(chǎn)生不利影響。
03、金融政策
金融機(jī)構(gòu)有扶有控，保障電力運(yùn)行的同時(shí)助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。對于現(xiàn)役機(jī)組中符合國家環(huán)保要求、對電力有積極貢獻(xiàn)、積極履行相應(yīng)調(diào)峰任務(wù)的機(jī)組繼續(xù)提供信貸支持；對于不符合國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、長期虧損，市場競爭力低下的企業(yè)，及時(shí)退出相關(guān)貸款；對于新建投資項(xiàng)目，嚴(yán)格控制信貸投入，提高信貸門檻，嚴(yán)控信貸風(fēng)險(xiǎn)。
完善碳市場建設(shè)，釋放外部性價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)機(jī)組改造和退出。針對碳排放進(jìn)行定價(jià)是完善碳市場建設(shè)的關(guān)鍵，碳價(jià)應(yīng)能反應(yīng)全社會(huì)短期邊際減排成本，在一定程度上也代表了國家減排目標(biāo)的力度，釋放外部性價(jià)格信號(hào)能夠促使企業(yè)采取節(jié)能減排措施，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行機(jī)組整體改造或淘汰落后機(jī)組，引導(dǎo)電力投資方向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
注釋：
[1] 地方所有電廠的融資渠道難以準(zhǔn)確梳理，本文假設(shè)以中央所屬銀行為主。
