1 可再生能源電價附加補(bǔ)貼資金情況和實(shí)施效果
2006 年《可再生能源法》實(shí)施后，我國逐步建立了較為完善的可再生能源發(fā)展的資金支持和費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，有效促進(jìn)了可再生能源發(fā)電市場的規(guī)?；l(fā)展。目前陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目可享受高于燃煤上網(wǎng)電價的固定電價，在全國范圍內(nèi)征收可再生能源電價附加，附加資金用于可再生能源電價和接網(wǎng)費(fèi)用以及獨(dú)立可再生能源運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼。2006 年至2012 年，國家發(fā)改委和財(cái)政部共發(fā)放10 期補(bǔ)貼(后2 期通過可再生能源發(fā)展基金發(fā)放)，累計(jì)補(bǔ)貼資金573 億元(見圖1)。隨著可再生能源發(fā)電市場規(guī)模的擴(kuò)大，可再生能源補(bǔ)貼需求不斷增加，電價附加的征收標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過4次調(diào)整，從2006 年的1 厘/ 千瓦時增加為目前的1.5 分/ 千瓦時。
固定電價和電價附加等政策的實(shí)施，極大地推動了可再生能源發(fā)電市場的發(fā)展，到2013 年6月，我國風(fēng)電裝機(jī)超過6700 萬千瓦，預(yù)計(jì)2013 年總發(fā)電量達(dá)到1400 億千瓦時;2013年6 月，光伏發(fā)電裝機(jī)880 萬千瓦，預(yù)計(jì)2013 年大型光伏電站總發(fā)電量超過80 億千瓦時。
2 可再生能源單位電量補(bǔ)貼現(xiàn)狀分析
我國對主要可再生能源發(fā)電實(shí)施固定電價政策(具體見圖2)，固定電價與各地燃煤脫硫標(biāo)桿電價之差由可再生能源基金提供電價補(bǔ)貼。因此，可再生能源單位電量電價補(bǔ)貼的數(shù)值，一是主要取決于可再生能源固定電價水平，二是受當(dāng)?shù)孛摿蛉济簶?biāo)桿電價水平變動的影響。此外，可再生能源開發(fā)布局也會對全國單位電量平均補(bǔ)貼水平產(chǎn)生影響。具體分析如下。
2.1 單位電量補(bǔ)貼總體上呈現(xiàn)逐步下降的趨勢，風(fēng)電和生物質(zhì)單位電量補(bǔ)貼水平較低，光伏發(fā)電單位補(bǔ)貼下降顯著，但相對風(fēng)電和生物質(zhì)發(fā)電仍較高
可再生能源單位電量補(bǔ)貼呈現(xiàn)下降趨勢，如風(fēng)電單位電量補(bǔ)貼從2006年的0.24 元/ 千瓦時已降至2013 年上半年的0.2 元/ 千瓦時左右(見圖3)，由于2009 年后風(fēng)電固定電價政策沒有變化，因此2010 至2013 年風(fēng)電度電補(bǔ)貼下降的主要原因是燃煤脫硫標(biāo)桿電價的調(diào)整，以及“十二五”期間東中部風(fēng)電市場份額的提升。生物質(zhì)發(fā)電度電補(bǔ)貼也主要受燃煤脫硫標(biāo)桿電價的影響，2010 年后總體補(bǔ)貼水平在0.3 元/ 千瓦時左右。光伏發(fā)電單位電量補(bǔ)貼下降顯著，2009 年之前高達(dá)3元/ 千瓦時以上，2011 年新建項(xiàng)目降至0.85 元/ 千瓦時左右，2012 年后降至0.7 元/ 千瓦時左右，與風(fēng)電、生物質(zhì)發(fā)電不同，光伏發(fā)電度電補(bǔ)貼的下降主要緣于光伏發(fā)電成本的顯著下降。
圖1 可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整以及補(bǔ)貼發(fā)放情況
圖2 部分電源電價水平
2.2 東中部地區(qū)電價補(bǔ)貼資金效率普遍高于西部
我國對農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電、垃圾發(fā)電實(shí)行全國統(tǒng)一的固定電價政策，對風(fēng)電、光伏實(shí)行了分資源區(qū)的固定電價政策，但不同資源區(qū)之間的電價差距僅在0.1 元/ 千瓦時，低于各地區(qū)燃煤脫硫標(biāo)桿電價的差距(0.27 元/ 千瓦時)，因此，單純從資金補(bǔ)貼的有效性上講，東中部地區(qū)的單位電價補(bǔ)貼普遍低于西部。以風(fēng)電為例，按照目前的風(fēng)電電價水平以及2011 年12 月至2013 年9 月的燃煤脫硫標(biāo)桿電價水平計(jì)算，廣東風(fēng)電的單位度電補(bǔ)貼為0.09 元/ 千瓦時，而西部大部分省區(qū)在0.20 元/千瓦時以上。2013 年10 月燃煤脫硫電價水平調(diào)整后，風(fēng)電的單位度電補(bǔ)貼在此基礎(chǔ)上需要上升2分/ 千瓦時左右。
2.3 與國際水平相比，我國可再生能源電價水平較低
風(fēng)電固定電價自2009 年開始實(shí)施，農(nóng)林廢棄物固定電價自2010 年開始實(shí)施，其后一直沒有調(diào)整，2012 年調(diào)整了垃圾發(fā)電電價，但與2006 年至2012 年的垃圾發(fā)電電價水平相比，總體水平變化很小。因此，除了光伏發(fā)電電價水平下降明顯外，近年來風(fēng)電、生物質(zhì)電價水平?jīng)]有顯著變化。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的一個客觀因素是，我國在實(shí)施并確定可再生能源固定電價水平時，起始的電價水平較許多國家的電價水平低。雖然近期歐美日可再生能源電價水平調(diào)整頻繁，但仍普遍高于我國的可再生能源電價水平(見表1)。
圖3 風(fēng)電單位電量平均補(bǔ)貼電價
圖4 各地區(qū)風(fēng)電單位電量補(bǔ)貼電價
2.4 風(fēng)電、光伏實(shí)際發(fā)電成本下降顯著
近年來，隨著可再生能源規(guī)模的不斷擴(kuò)大，我國風(fēng)電、光伏的實(shí)際發(fā)電成本有顯著的下降。風(fēng)電設(shè)備價格不斷下降，從2006 年前后的6500 元/ 千瓦至7000 元/ 千瓦，降到2010 年4000 元/ 千瓦左右，“三北”地區(qū)風(fēng)電項(xiàng)目單位投資從9000 元/ 千瓦至1 萬元/ 千瓦，降至目前的8000 元/千瓦左右，發(fā)電成本降幅約10% 至15%。光伏行業(yè)競爭力不斷加強(qiáng)，光伏電池組件價格不斷下降，已從2006 年前后每瓦30 元至35 元，降到2013 年4元/ 瓦至5 元/ 瓦，大型光伏電站單位投資從5 萬元/ 千瓦至6 萬元/ 千瓦，降至目前的1 萬元/ 千瓦左右，2013年的實(shí)際發(fā)電成本與2011 年相比，降幅約30%
2.5 多種因素影響了可再生能源電價的調(diào)整
雖然我國風(fēng)電、光伏的實(shí)際發(fā)電成本下降顯著，但其他因素的變化影響了電價調(diào)整的步伐。對于風(fēng)電，當(dāng)前存在的最大問題是“三北”地區(qū)的限電問題，2012 年全國年均17% 的限電比率已經(jīng)超過風(fēng)電成本實(shí)際下降的幅度，此外，風(fēng)電企業(yè)先期選擇開發(fā)風(fēng)能資源和建設(shè)、接網(wǎng)條件相對較好的風(fēng)電項(xiàng)目，也拉升了后期開發(fā)項(xiàng)目的電價需求。大型光伏電站也存在集中建設(shè)問題，限電也已開始出現(xiàn)。生物質(zhì)發(fā)電固定電價政策實(shí)施后，人工成本上漲導(dǎo)致秸稈等原料價格上升，反而使發(fā)電成本略有上升。
表1 部分國家可再生能源電價水平
3 可再生能源單位電量補(bǔ)貼變化趨勢分析
3.1 可再生能源發(fā)電成本未來仍有不同程度的下降空間
根據(jù)國內(nèi)外多個機(jī)構(gòu)研究結(jié)果，未來可再生能源發(fā)電成本和價格有不同程度的變化和調(diào)整空間。對于風(fēng)電，未來技術(shù)的不斷進(jìn)步將降低成本，電力系統(tǒng)對風(fēng)電的技術(shù)設(shè)備要求的提升將拉高成本，風(fēng)電開發(fā)的建設(shè)成本和運(yùn)行成本也可能增加，總體看，普遍預(yù)計(jì)未來風(fēng)電發(fā)電成本仍可能下降，但空間有限。光伏發(fā)電的成本下降空間較大，主要取決于技術(shù)的進(jìn)步和光伏電池效率的提升。生物質(zhì)發(fā)電有可能隨著原料價格、人工價格、可比的煤炭價格的上漲，發(fā)電成本可能還會略有增加。
3.2 緩解和解決限電等問題將有效降低可再生能源度電補(bǔ)貼需求
通過優(yōu)化電力系統(tǒng)運(yùn)行管理、優(yōu)先收購可再生能源電力、優(yōu)化電源開發(fā)布局、推動可再生能源電力跨區(qū)域輸送和消納等措施，可緩解限電問題，從而在保證可再生能源開發(fā)企業(yè)獲得合理利潤的前提下，降低度電補(bǔ)貼需求，提高可再生能源項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和競爭力，提高國家補(bǔ)貼資金使用的有效性。
3.3 化石能源價格改革以及反映環(huán)境外部性成本的稅收的實(shí)施將極大提高可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟(jì)性
我國目前的能源價格體系中，化石能源價格沒有反映環(huán)境損害等外部性成本，通過化石能源價格改革，或征收能源稅、環(huán)境稅、碳稅等，適度反映環(huán)境外部性損害，提高煤電等化石能源成本，可顯著降低可再生能源度電補(bǔ)貼，使風(fēng)電、光伏等達(dá)到與煤電持平價格的時間大大提前。
4 建議
總體上，綜合考慮多種因素，未來可再生能源電價總體水平會下降，化石能源成本和價格會上升，可再生能源在不同的時間段，可以實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)。但在近中期，可再生能源發(fā)展仍然需要國家政策的有效支持。為提高國家電價補(bǔ)貼資金的效率，建議：一是合理規(guī)劃和配置各類可再生能源的發(fā)展規(guī)模以及開發(fā)布局，二是采取多元措施緩解和解決限電問題，三是考慮可再生能源成本變動的實(shí)際情況以及影響成本的內(nèi)因外因，及時調(diào)整電價水平和支持政策，四是推動能源價格改革和相關(guān)環(huán)境稅制改革。(本文作者為國家發(fā)改委能源研究所研究員時璟麗)
