2011年3月11日百年不遇的大地震和海嘯引發(fā)了日本福島核事故，時隔一年，福島第一核電站觸目驚心的爆炸現場及核泄漏事故的畫面仍歷歷在目，問題至今尚未得到完全解決。此次核事故不僅讓東京電力公司和日本政府面臨巨額賠償，多家電力公司虧損嚴重，還造成日本多所核電站關閉，導致日本全國電力供應緊張，生產和生活用電受到限制。相關核污染對核電廠周邊地區(qū)的民眾健康、食品安全、日常生活、生態(tài)環(huán)境等造成了極大的危害。日本福島核事故引發(fā)全球再掀反核浪潮，各個核電大國紛紛采取了各種審核和檢查的手段，加強本國核能生產和實施運行的安全性。德國將于2021年底前關閉國內所有的核電站；瑞士宣布國內所有核電站達到使用年限后將不再使用；日本陷入“脫核”與電力供應不足的夾縫中，進退兩難。
中國政府高度重視核安全問題。2011年3月16日，在福島核泄漏事故發(fā)生后的第五天，溫家寶總理主持召開國務院常委會，并做出四項決定：要求立即組織對中國核設施進行安全檢查，排查安全隱患；加強正在運行核設施的安全管理；全面審查在建核電站；嚴格審批新上核電項目，抓緊編制《核安全規(guī)劃》和調整完善《核電發(fā)展中長期規(guī)劃》，在《核安全規(guī)劃》批準之前，暫停審批新的核電項目，包括開展前期工作的項目。4月15日到8月5日，由環(huán)保部國家核安全局、發(fā)改委國家能源局、中國地震局等多部門聯合組織的國家民用核設施檢查團，對中國在役和在建核電站進行了全面安全檢查。檢查報告的結果已經上報國務院，等待國務院的批復。9月27日，國務院總理溫家寶在全國節(jié)能減排工作電視電話會議上重申“在確保安全的基礎上高效發(fā)展核電”的核電發(fā)展戰(zhàn)略。
在保障核安全的技術設計、設備制造、場地建設、運營管理、風險等級評估的各種環(huán)節(jié)中，中國面臨的首要和最迫切的問題就是，是否要在核安全監(jiān)管體制改革中，建立權威的、獨立的和專業(yè)的國家核安全監(jiān)管機構。
1、中國面臨著核安全監(jiān)管的巨大挑戰(zhàn)
1.1 中國正處于核利用的高速發(fā)展階段，核安全監(jiān)管問題凸顯不足
到2011年11月為止，中國共有14臺核電機組在役運行，裝機容量共計1188萬千瓦；在建的核電機組有27臺，容量共計2989萬千瓦。據中國電力企業(yè)聯合會統(tǒng)計，2010年全國核電站發(fā)電量總計747億千瓦時，占全國發(fā)電總量的1.77%。按目前核電的發(fā)展速度,預計2015年的裝機容量可以達到4000萬千瓦,核電發(fā)電量約占總發(fā)電量的5%左右。國家發(fā)改委在2007年10月發(fā)布的《核電中長期發(fā)展規(guī)劃（2005-2020》中提出的目標是，到2020年核電運行裝機容量爭取達到4000萬千瓦，在建容量1800萬千瓦。據悉目前正在調整的核電發(fā)展規(guī)劃有可能將2020年中國核電運行裝機容量目標提高到8000萬千瓦，比2007年制定的計劃高出一倍。2011-2020年中國的核電高速發(fā)展，在世界核電發(fā)展歷史中，也僅有此例。隨著經濟和社會發(fā)展的需要，核能將得到更廣泛的利用。但與之相應的設計可靠性、建設單位資質、設備制造質量和運行管理人員資格的審核等都遠遠落后于核電的高速發(fā)展，核安全監(jiān)管急需加強。
核安全監(jiān)管的“百年大計，安全第一”的宗旨受到挑戰(zhàn)。中國經濟發(fā)展“大干快上”的思路在核電發(fā)展上也依然存在。中國許多部門忽視安全和質量、盲目發(fā)展的慘痛教訓不容忽視。在核電發(fā)展中一旦發(fā)生核泄漏重大事故，幾十年的辛苦努力將付之東流，核電發(fā)展將遭受慘重的打擊。在政府的有關部門，仍然把要努力完成核電發(fā)展規(guī)劃視為首要任務。有許多人認為，中國不會發(fā)生像日本福島那樣疊加的自然災害，中國核電廠采取的措施已足夠應對類似核事故，希望核電建設早日開禁，保證按期完工投產，甚至把美國近期在佐治亞州建造兩個三代核電站視為新一輪核電發(fā)展的浪潮。在任何時候，核電的發(fā)展必須以安全作為生命線和發(fā)展前提，而不是以計劃或指令為前提。任何發(fā)展都不能以犧牲公眾的安全和人類賴以生存的環(huán)境作為代價。核電的安全不僅要有先進的核電安全技術，還要求核電工業(yè)自身能夠在核電站選址的安全、管理運營的安全、抵御外部事件的安全、緊急事故處理的安全、核廢料處置的安全等各方面嚴格要求自己。此外，還必須有一套與現行核電發(fā)展相適應的、獨立的、權威的、有效的核安全監(jiān)管體制和法律基礎，來保證核電發(fā)展和核能利用的安全。
1.2 中國需要改革現有的核安全監(jiān)管體制
中國在推進核能利用的過程中，重視核安全問題，先后加入了有關核能安全的國際公約,建立了一系列與國際接軌的核與輻射安全法律、法規(guī)與標準，努力建立健全核安全監(jiān)管以及核事故應急體系。但是隨著中國核能利用和核能技術的發(fā)展，核安全監(jiān)管的任務日趨繁重，監(jiān)管難度也日益加大，已經不能與目前中國核能的發(fā)展速度和規(guī)模相適應。日本福島核事故發(fā)生后，國家能源局增設核電司。環(huán)保部國家核安全局在原來一個司的基礎上拆分為三個司，包括核與輻射安全中心和6個輻射安全監(jiān)督站，核安全監(jiān)管人員增加到近千人。與此同時，國防科工局也新增設核應急司。但是除了人員編制和經費增加之外，中國的核電安全監(jiān)管在獨立性、權威性等方面仍維持原來的管理架構，仍然難以應對核能利用迅速發(fā)展所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，中國核安全監(jiān)管體制需要進行改革，建立一個獨立、權威、專業(yè)、有效的國家核安全監(jiān)管機構。
2.中國核安全監(jiān)管體制改革的建議
2.1 理順政府核安全的管理職能，提高核安全改革的有效性
2008年國務院大部制改革以后，中國核行業(yè)的政府主管部門有兩家，一是由國家發(fā)改委管理的國家能源局，負責核電管理職能。另一個是工信部管理的國防科工局，負責除核電之外的核燃料循環(huán)、軍工核設施管理和國家核事故應急。核安全的監(jiān)管和環(huán)境政策部門是環(huán)保部國家核安全局，環(huán)保部對外保留國家核安全局的牌子，由原環(huán)保部的核安全管理司（去年年底拆分為三個司）承擔具體工作。此外，核行業(yè)的管理和協調還涉及到科技、公安、衛(wèi)生、交通、國土資源、鐵路、民航、軍隊等其他部門。
與其他核電大國相比，中國的核能行業(yè)和核技術利用政府管理部門設置較為復雜，職責存在交叉和劃分不清的問題，管理效率亟需提高。如國家能源局與國防科工局在核電技術的研發(fā)、國際合作、新一代反應堆的研究開發(fā)、鈾資源前端和后端管理等方面存在一定程度的職責劃分不清問題；國防科工局與國家核安全局在核材料和放射性廢物監(jiān)管方面存在交叉的問題；國家能源局與國家核安全局在核安全法規(guī)的制定和反應堆操縱人員資質管理等方面存在交叉的現象。另外，核安全監(jiān)管沒有實現高度集中，較為分散，例如，1999年頒布的《國防科技工業(yè)軍用核設施安全管理規(guī)定》以部門規(guī)章的形式，規(guī)定國防科工局（原國防科工委）負責軍工核設施的安全監(jiān)管，包括核設施安全技術評審、許可證管理和日常監(jiān)督；但是《民用核設施安全監(jiān)督管理條例》中又規(guī)定國家核安全局對全國核設施實施統(tǒng)一監(jiān)管。部分民用核設施因其部分時段的用途，也被劃入軍工核設施進行管理。這樣的管理機制造成了不同機構監(jiān)管，職能交叉，監(jiān)管資源和技術力量分散。應進一步明確政府主管部門、核安全監(jiān)管部門、企事業(yè)單位的安全職責，理順相互之間的協同關系。
中國政府的核行業(yè)發(fā)展主管部門，因其強勢，有可能拿國家的政策決策去保證以速度和規(guī)模為表征的核能發(fā)展規(guī)劃，而忽視安全的重要性以及其他保障條件。因此，需要設置能夠與核能發(fā)展主管部門相獨立、相制衡的核安全監(jiān)管機構，實現政、監(jiān)分離。制定程序使核安全監(jiān)管部門能夠參與國家核能發(fā)展戰(zhàn)略決策，充分考慮安全因素，確保安全與發(fā)展的統(tǒng)一性落實在核安全監(jiān)管部門嚴格的審核、監(jiān)督和檢查中。
2．2 強化核電安全監(jiān)管機構的獨立性、權威性
日本福島核事故的重要教訓之一，就是國家核監(jiān)管機構的獨立性，以及確保獲得國家充分授權開展有效監(jiān)管的能力欠缺。
監(jiān)管的獨立性要求安全監(jiān)管體系具備以下條件：
（1） 在結構上具有獨立性，獨立于其他政府體系和核行業(yè)企業(yè)，并擁有足夠的監(jiān)管權力，避免受到不正當的影響；
?。?） 在操作上具有獨立性，擁有足夠的人力資源和經費來源，擁有獨立的專業(yè)的技術能力；
?。?） 在文化上具有獨立性，在機構的管理層和員工層之間建立和培養(yǎng)強有力的、獨立的安全文化。
監(jiān)管的權威性要求核安全監(jiān)管機構在安全監(jiān)管領域具備絕對的話語權和決策權，由其頒發(fā)的安全許可證是涉核活動的必要條件。在涉及安全的問題上，核安全監(jiān)管機構應具有一票否決權。
目前環(huán)保部國家核安全局承擔核安全監(jiān)管工作，但沒有獨立的人事權、財務權和外事權；不能根據核領域的專業(yè)特性自主選拔人才，經費受制于人；也沒有權力自主決定與國際機構之間的交流訪問?？傊瑖液税踩衷跊Q策上沒有權威性和獨立性。國際原子能機構指出,中國國家核安全局不是一個完整實體,組織構架不清晰,影響到監(jiān)管的有效性和對監(jiān)管職責的履行。核安全監(jiān)管與環(huán)境保護在管理方式和工作特性上存在很大差異。作為國家政府的一部分，國家核安全局很難擺脫政府部門制定和履行政策的要求，以及執(zhí)行政府指令的強制要求。
按照政監(jiān)分離的改革要求，核安全監(jiān)管職責應從環(huán)保部中剝離，獨立于政府主管部門之外，類似于國家電力監(jiān)管委員會，擁有獨立的法人地位，在國務院直接領導和授權下，履行核安全監(jiān)管的職責。分散于國家其他主管部門管理的核安全問題，例如國家發(fā)改委下屬國家能源局的核電安全規(guī)劃和工信部除核電之外軍工核設施的安全監(jiān)管應一并劃歸給國家核安全監(jiān)管機構。同時明確規(guī)定權力和責任，避免有些事務多頭管理，有些事物無人管理以及權責不清的弊端。還應將核與輻射安全中心劃歸國家核安全監(jiān)管機構,為其提供專業(yè)的技術支持；將環(huán)保部的全國放射性廢物的安全監(jiān)督管理工作等涉核工作相應的轉移到國家核安全監(jiān)管機構。
國家核安全監(jiān)管機構對不符合安全規(guī)定的核設施或核活動具有干預和停止運行的權力，對違規(guī)違法行為有進行制裁的能力來保證中國核安全監(jiān)管體系的機構的獨立性、權威性和有效性。
2.3 保證核電監(jiān)管機構權力的制衡
監(jiān)管機構不是權力的終點，依然需要被監(jiān)督。當獨立核監(jiān)管機構作為一個獨立的行政機構時，本身有很大的自主性和自由度，需要制衡，在制衡中達到相對的平衡。誰來監(jiān)督監(jiān)管機構，保證監(jiān)管機構能夠有效地行使權利，是制衡機制需要回答的問題。在法律上，中國已經制定了一系列與核安全相關的法律和法規(guī)，對核安全監(jiān)管機構的職責和權力有明確的規(guī)定。在行政糾紛解決機制不能解決問題時，還應有司法的訴訟途徑可以選擇。另外全國人大及其常設委員會，是最高國家權力機關，人大會議有權監(jiān)督核安全問題，了解核安全監(jiān)管機構是否有效承擔了法律規(guī)定其必須履行的公共職責，并采取糾正措施。
核安全監(jiān)管機構要定期邀請國際原子能機構組織對中國核安全監(jiān)管體制展開同行評議，從國際監(jiān)管標準上要衡量對核安全監(jiān)管的有效性和專業(yè)性。公眾、民間組織等也應當發(fā)揮監(jiān)督核安全監(jiān)管機構的作用。公眾對安全和環(huán)境問題有著切身利益的思考，核安全監(jiān)管機制應該設計平臺與公眾進行良好的溝通，保障工作的透明度，自覺接受社會公眾的監(jiān)督。
2.4 加強核安全監(jiān)管的組織體系建設和專業(yè)能力建設
監(jiān)管機構須雇聘足夠的、具備履行其職能和職責相應能力的專業(yè)人員。監(jiān)管機構需要尋求一個或多個顧問機構提供專家意見和咨詢，但是在審查和評定運行者提交的資料時，不應只聽信顧問或營運者所做的安全評定，因此監(jiān)管機構須有一個全職班子，既能夠做出監(jiān)管審查和評定，又能夠評估顧問所做的評定。
人力資源不足和專業(yè)的核電安全管理人員的缺乏是中國核安全監(jiān)管面臨的最大挑戰(zhàn)之一。美國是世界上最早實行獨立核安全監(jiān)管的國家,有104座核電站，美國核管制委員會US NRC（U.S. Nuclear Regulatory Commission）有近4000名核安全監(jiān)管的工作人員，負責監(jiān)管核設施(核電廠、研究堆、核燃料循環(huán)設施等)、核材料、輻射防護和廢物管理等。中國政府已經意識到核安全監(jiān)管人員的數量與中國核電的發(fā)展速度和規(guī)模不相匹配，于2011年下半年將國家核安全局擴編后，環(huán)保部下的核安全局局機關加環(huán)保部直屬的核安全中心和6個地區(qū)的監(jiān)督站，編制達到1000人。核安全監(jiān)管人員的擴編，在一定程度上可緩解核電安全監(jiān)管人手不足的問題，但是增加的人員依然不足。
另外，由于核設施的安全標準、監(jiān)管技術體系和硬件設備的專業(yè)性，對監(jiān)管人員的專業(yè)素養(yǎng)和工程經驗要求嚴格，一個新人需要經過相當長的培訓才能具備履行安全監(jiān)管的能力。這種培養(yǎng)不僅需要理論知識上的培訓，還要依賴于工作中的鍛煉和經驗的積累。由于收入的差距，優(yōu)秀的人才往往從監(jiān)管機構向核電廠流失。如何探索出一個有效的人才培養(yǎng)模式以應對核安全監(jiān)督人員的需求增加，是中國核電發(fā)展需要解決的問題。中國的核安全監(jiān)管機構對核安全關鍵技術的科研能力也較弱，沒有自己的科研試驗驗證，不利于對新的核電技術做出獨立的評估判斷。
2.5 加強核安全文化的建設和核與輻射安全信息的透明性
國際原子能機構在1991年出版的《安全文化》（INSAG-4）中首次提出了對核安全文化的定義：“核安全文化是存在于組織和個人中的種種特性和態(tài)度的總和，它建立一種超出一切之上的觀念，即核電廠的安全問題由于它的重要性要保證得到應有的重視”。核安全文化的建設應該包括兩個方面的內容，一是對核行業(yè)自身安全意識和安全行為的全員培養(yǎng)，包括從組織結構、人員設置和制度建設來保障安全文化的貫徹執(zhí)行；另一個是對社會公眾進行正確認識核能利用和核安全態(tài)度的教育。
歷史上影響較大的核事故，如美國三哩島核事故和前蘇聯切爾諾貝利核事故的發(fā)生，雖然有技術和設計上的缺陷，但是運行人員的失誤或者錯誤操作是管理上和安全文化上的缺陷所造成的。福島核事故在很大程度上與選址、設計、安全監(jiān)管不謹慎、緊急后備設施缺乏以及人為應對錯誤有關。隨著中國核電發(fā)展速度和規(guī)模的不斷擴大，建設核安全文化的需求也日益突出?？焖俚陌l(fā)展對核專業(yè)人員的需求越來越大，核電骨干管理人員被稀釋到更多的建設項目中，大量原來沒有核安全文化意識的外部非核領域人員，如外部承包商、建造單位的農民工等的加入使核安全文化受到忽視和沖擊。
核安全監(jiān)管機構的角色是規(guī)定一個最低的安全標準，并督促被監(jiān)管者重視和履行安全要求。在符合最低安全標準的基礎上，被監(jiān)管者對更高安全標準的追求才是實現核安全的保證。安全標準的最終落實，有賴于企業(yè)自身的安全意識和行為。要想有效地減少核電建設和運營過程中的安全風險，必須通過不斷培養(yǎng)核設施運營企業(yè)、核行業(yè)主管部門、核安全監(jiān)管部門乃至整個社會的自我約束能力和完善相關組織機構、人員設置、制度建設，將核電安全的道德需求深入到企業(yè)價值觀，建立一套科學而嚴密的規(guī)章制度和組織體系，激勵全體核電從業(yè)人員遵守核電安全的規(guī)章制度，鼓勵員工提出對不安全因素的質疑，領導發(fā)揮卓越的帶頭作用，員工之間互相評估和監(jiān)督，每個人都養(yǎng)成安全第一的良好的工作習慣。
隨著中國核電建設規(guī)?；募涌彀l(fā)展，廠址從沿海擴展到內陸，核電安全日益受到社會和公眾的關注。很多公眾對于核能的理解缺乏科學依據，談到核能有些人就會想到原子彈爆炸的畫面。因此，有必要加大對公眾正確認識核能的教育。只有正確了解和認識核與輻射，并掌握正確的防護措施，才不會在核事故發(fā)生時發(fā)生廣泛的公眾恐慌、大規(guī)模的潰逃和極端行為。
核電廠周邊的居民對核電廠的批準、建設、運營各個階段都應有知情權和參與權。公眾參與和核安全信息公開是衡量核安全文化成熟的一個主要標志。美國的《信息自由法案》規(guī)定，除非涉及到國家安全的信息，公眾可以通過有效途徑獲得核電廠的相關信息。如何在保密和公開之間尋找一個平衡點是關鍵的問題。信息的透明和公開從監(jiān)督角度來講，可以使核安全監(jiān)管機構和核電運營企業(yè)更加注重核電安全。核安全的信息公開應該由國家核安全監(jiān)管機構通過網站進行信息的公示，但是由于目前國家核安全局并非實體機構，沒有自己的網站，只是環(huán)保部下屬的一個司的頁面，沒有信息公開的自主權。
核安全文化和信息的透明披露，還要求核安全監(jiān)管部門與核電企業(yè)之間及時和透明的信息溝通。信息的不對稱不僅使核安全監(jiān)管部門與核電企業(yè)雙方溝通不暢，延誤事件的處理最佳時期，也容易引起公眾的恐慌和極端行為。應該建立相關的制度和措施，鼓勵實現核電企業(yè)與監(jiān)管機構之間保持信息透明化和對稱性。另外核安全監(jiān)管機構應該建立一個綜合的核安全檔案信息管理系統(tǒng)以保證信息的全記錄，分析跟蹤并與利益相關方保持透明交流。
2.6 加強核安全立法，盡快制定《原子能法》和核安全法規(guī)
目前中國關于原子能方面的法律只有《放射性污染防治法》，還沒有一部統(tǒng)領核活動的上位法。中國于1984年首次啟動《原子能法》的立法工作，由于中國核工業(yè)主管部門不斷調整，使立法進展非常緩慢。核行業(yè)相關的管理部門各自為政，缺乏一個更高位階的權力機構組織協調，也是阻礙《原子能法》出臺的原因。
《放射性污染防治法》于2003年10月1日起開始實施，一些其他相關管理條例有些從頒布至今已經20多年了，難以適應新的核電發(fā)展形勢和核工業(yè)格局。中國多個部門涉及核安全的監(jiān)管，由于各自背景、宗旨和行業(yè)的限制，造成權力的分散和重復。上位法的缺失也導致無法協調各部門之間的關系，監(jiān)管活動沒有充分的和法定的依據和授權。核安全監(jiān)管機構的權威性不夠，與承擔的監(jiān)管任務極不相稱。行業(yè)管理部門的任務和職責也沒有在法律上給出規(guī)定，該部門所設立的各類行政許可也只是依據相關的行政法規(guī)。這些都需要法律上的規(guī)范，通過立法來明確各部門之間的職責界限，并由法律來保障。所以政府必須制定和建立完備的政府設置、法律和監(jiān)管框架，并在此框架下進行明確的職責分工。核安全的公眾參與和信息公開也應在法律給與體現?！对幽芊ā返闹贫ê蛯彾ê臅r較長，在此之前要加快核安全法規(guī)的出臺。
2.7 建立核安全基金
在加強相關核事故預防的同時，需要及時完善中國核損害賠償機制和核損害賠償的法律建設。目前中國核損害賠償的主要依據《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》這一法規(guī)性文件，該批復明確了在核電站或者核設施的營運者應當對核事故所造成的人身傷亡、財產損失或者環(huán)境受到的損害承擔賠償責任。受到核事故損害的自然人、法人以及其他組織有權請求核事故損害賠償。其中明確了營運者的賠償額度和國家補償的額度。核電站的運行者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億人民幣；其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣。核事故損害的應陪總額超過規(guī)定的最高賠償額的，國家提供最高限額為8億元人民幣的財政補償，對非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國家增加財政補償金額的由國務院評估后決定。
目前中國從事核能開發(fā)利用的企事業(yè)單位均屬有限責任公司，對潛在核事故所造成的損失，缺乏足夠的賠償能力。雖然在核電站運行之前或者乏燃料貯存、運輸、后處理之前，營運者必須購買足以履行其責任限額的保險，但是如果發(fā)生像福島那樣大規(guī)模的核事故損害，各類生命財產、環(huán)境損失等的賠償將是天文數字，遠遠高于國家提供的最高額度的財政補償，不能確保受害人得到及時有效的賠償，也不利于社會的穩(wěn)定和核電的可持續(xù)發(fā)展。如果對于核事故賠償有專門的基金來源和管理制度，一旦發(fā)生核事故，賠償的時效性將會大大提高。
2010年經國務院批準，財政部會同國家發(fā)改委、工信部印發(fā)了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（財綜[2010]58號），明確凡擁有已投入商業(yè)運行五年以上壓水堆核電機組的核電廠，應按照實際上網銷售電量和0.026元/千瓦時的標準繳納乏燃料處理處置基金?？梢詤⒖挤θ剂咸幹没鸬恼魇展芾磙k法，建立核安全基金，用于做核損害賠償的補充。通過這樣強制性、低費率、長期性的征收機制來支持應對核事故發(fā)生時的資金問題。
核安全基金的使用范圍、活動、限額以及批準權限要有嚴格的規(guī)定，核安全基金應由第三方管理，實行審批、支出兩條線。第三方管理機構要保證用于賠償的基金部份的保值和升值?；鸬钠溆嘁徊糠挚捎糜谛袠I(yè)安全技術的研發(fā)和安全管理辦法的更新。核安全文化教育也可由核安全基金支出。
2.8 加強核安全管監(jiān)部門的核安全國際合作
中國核安全監(jiān)管機構應該加強國際核安全領域的交流與合作，強化本國的國家安全標準，推動核安全的不斷進步。加強國際、地區(qū)和國家核事故應急準備的響應能力，并建立快速反應機制。福島核事故發(fā)生后，國際社會在統(tǒng)一核安全標準、分享各國核安全經驗和監(jiān)管能力方面的工作均由各國的核安全監(jiān)管部門負責。目前國家核安全局不是中國參加國際原子能機構大會的常駐代表團成員，也不是各類談判預案的共同制定和會簽單位，沒有自己的途徑代表中國在核安全國際事務中發(fā)揮作用。這與中國和國際社會高度重視核安全的目標不相符。國際原子能機構與中國的聯絡是通過中國國家原子能機構（國防科工局），而目前國家原子能機構既不負責核能發(fā)展規(guī)劃，也不負責核能安全監(jiān)管，在一定程度上國家原子能機構還代表核行業(yè)的管理部門。多次的政府機構改組都沒有在核安全的駐外國家小組成員機構得到相應的改變，導致核安全國際合作上的格局與國內核安全的監(jiān)管不相適應。這些對中國核安全監(jiān)管的獨立性、權威性、有效性、專業(yè)性都帶來一定程度的影響。中國的核安全監(jiān)管的國際交流也應該由國家核安全監(jiān)管機構來承擔，國家核安全監(jiān)管機構與國際原子能機構的溝通和互動應該有自己的直接程序和渠道，建立直接溝通架構。
2.9 核安全監(jiān)管機構應該參與到每一層次的核事故應急預案的制定并對核事故的應急提供技術支持
《核電廠核事故應急管理條例》明確規(guī)定，針對核電廠可能發(fā)生的核事故，核電廠的核事故應急機構、省級人民政府指定的部門和國務院指定的部門應當預先制定核事故應急計劃。核事故應急計劃包括場內、場外和國家核事故應急計劃，另外還包括核電廠主管部門的核應急計劃、核安全監(jiān)管部門以及軍隊的核應急計劃。目前核電廠運營單位制定場內核事故應急計劃，經主管部門審查后，由國家核安全監(jiān)管機構審查、批準后備案。核電廠所在的省級地方政府制定場外應急計劃，報國家核事故應急機構審批。國家核應急計劃由國家核事故應急機構制定。核電廠的場內和場外應急計劃須在首次裝料前12個月上報，經審查認可，運營單位才可以實施裝料。
國家核事故應急協調委員會由工信部國防科工局牽頭，現在國防科工局既不是核電廠的主管部門，也不是監(jiān)管部門，平時對核電廠的設計要求、運行狀況并不了解，也不具備監(jiān)測手段和技術評估能力，一旦出現核事故，不可能進行技術判斷和決定技術措施，無法有效防止核事故的擴散。省級相關政府部門由于人員和專業(yè)性的限制，承擔場外核安全應急計劃的制定的能力有限。而國家核安全監(jiān)管機構日常就負責核電廠的安全監(jiān)管、事故調查、輻射監(jiān)測和場內應急，對核電廠的設計運行、事故評價有深入把握，對核電廠選址、設計、制造、建造、運行、退役進行全過程的監(jiān)管，能夠對核事故應急提供有效的信息和技術支持。應充分利用國家核安全監(jiān)管機構的人才和技術資源，確保國家核安全監(jiān)管機構參與審查每一個層級的核應急計劃制定，對可能發(fā)生的核事故的控制提供有效的干預措施和技術解決方案，并在核事故發(fā)生時全程跟蹤核事故進展，提出處理建議，拿出事先制定的不同的應對措施。核事故應對預案需要做到百密而無一疏，胸有成竹。
3.小結
中國核安全監(jiān)管體制改革的當務之急是要盡快成立新的核安全監(jiān)管機構，以適應中國核能利用發(fā)展形勢的要求。核安全監(jiān)管機構應滿足獨立性、權威性、有效性和專業(yè)性的要求。政府核行業(yè)的主管單位應與監(jiān)管機構獨立并行，相互監(jiān)督和制衡。早期廠址審批、設計批準證書、建造和運行聯合許可證、市場準入和退出等權限應歸屬新的國家核安全監(jiān)管機構。發(fā)改委能源局和環(huán)保部主管核電發(fā)展規(guī)劃、政策和環(huán)保標準制定和監(jiān)測。新的國家核安全監(jiān)管機構應直屬國務院，有足夠的核安全權威和處置能力。具體地講，將現在的國家核安全局從環(huán)保部剝離出來，成立國務院直屬的國家核安全監(jiān)管委員會，這是上選方案。如考慮到政治因素，也可以退而求其次，成立國務院直屬的國家核安全局。目前，要特別強調如下幾個問題。
?。?）國家核安全監(jiān)管機構的審核程序應更苛刻。一個新核電站從申請到運行要進行三個階段審核批準。第一是早期廠址審批，包括自然因素（地震、海嘯、洪水、龍卷風等）和人為因素（爆破、恐怖分子襲擊、大型飛行器撞擊等）的考量。風險因素級別要提高和加嚴。第二是設計批準書，重點包括安全性能審查。第三是建造和運行許可證，包括有嚴格的管理和工程人員資格審查。核廢料的處理也是上述審查中的一個重要內容。一般來說每一步驟的審批都需要耗費大量時間和資源才能順利通過，這種看似漫長和繁瑣的程序，保證了核電運行安全和核電長遠的穩(wěn)步發(fā)展。
?。?）嚴格審查核設施（包括核電廠）的建設單位和監(jiān)理單位的資質，無經驗和有不良記錄者不得承擔建設項目。嚴格考核和培訓核電管理人員和工程人員，建立高質量和高水平的資格認證。中國核電的發(fā)展速度要與過硬的管理和技術人才培養(yǎng)相適應，寧慢勿快。
（3）加強核安全文化的建立和提高信息透明度。核電與生態(tài)和生命緊密相關，政府、監(jiān)管機構、公司和管理單位在意識理念、行為準則、機構設置、人員培養(yǎng)、制度建設中，要深植和履行核安全的文化理念。加強公眾在核與核泄漏方面的知識普及和教育，實事求是，不片面夸大或縮小安全因素。尤其是在緊急核事故的應對中，要及時、準確、透明地公布事故進展情況，防止惡性的大面積潰逃事件的發(fā)生。
警鐘長鳴。中國目前在許多部門的安全監(jiān)管和安全保障，應是重中之重。占世界核電發(fā)電總量6%以上的四個國家中，美國（31%）、法國（15%）、日本（10%）和俄羅斯（6%）），有3個國家發(fā)生了嚴重的核泄漏事件。中國在2020年前很可能在核電規(guī)模上進入前兩名。核電是把雙刃劍，必須要安全第一。建立新的全面核安全監(jiān)管機構應列政府議事日程的首位。
*作者：
李晶晶，美國自然資源保護委員會 (NRDC)中國核安全項目研究員
林明徹，NRDC中國氣候變化與能源政策項目主任
楊富強，NRDC能源、環(huán)境與氣候變化高級顧問
Jason Portner，NRDC中國核安全項目助理
